张海峰（南京大学、南京财经大学）、王丽、刘春雪（南京财经大学）

《省以下财政压力与环境污染的“虹吸效应”：区域一体化均衡治理视角》，《经济评论》 2025年第1期

由于天然外溢属性，生态环境的治理需要地区间协作，以区域均衡治理推动区域协调发展，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的关键路径。2022年6月，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）明确界定省以下各级财政事权和支出责任划分，理顺省以下政府间收入关系，通过省以下财政体制改革调动地方政府发展积极性，推动区域均衡协调发展。本文在国家治理体系和治理能力现代化的目标驱动下，以省以下财政体制改革为切入点，探究生态环境区域一体化均衡治理与协调发展具有重要的现实价值，有助于深入贯彻“绿水青山就是金山银山”发展理念，建设美丽中国，推进高质量发展，促进中国式现代化的实现。

虽然已有部分文献尝试从生态环境治理的空间溢出视角展开研究，但更多侧重于探究财政分权对环境污染的空间溢出效应，且聚焦中观省级层面，相关结论也未能达成一致。本文认为存在不同结论的可能性解释是，从中观层面展开的研究会忽视省以下地方政府间行为博弈的空间环境效应，从省级层面考察实际上是将这种经济行为作用进行了内部化处理，从而无法真正识别出地方政府的相互影响，这也造成传统观点对区域一体化均衡治理带来认知上的偏差。其内在原因是企业在作出迁移的决策时，需要在成本与收益之间权衡，迁移的距离越远所需要花费的成本则越大，在迁移收益一定的情况下，企业迁移的空间范围一般会受到理性约束，更倾向于就近流动。一旦从省级视角去考察企业生产方式转变、产业升级、绿色转型这类问题，将会无法洞悉省级内部企业间的流动，将一些重要的理论行为内部化处理，从而无法真实识别地方政府间经济决策对区域企业行为的外溢作用，制约区域一体化均衡治理理念形成，阻碍政府治理体系和治理能力现代化进程。

据此，本文利用全国275个地级市的数据，构建空间杜宾模型进行回归，验证了本地财政压力对本地环境污染有正影响作用，而考虑PM2.5的外溢性后发现本地财政压力与周边环境污染呈反向作用，财政压力具有环境污染的“虹吸效应”。对环境污染“虹吸效应”进行机制检验发现，在经济发展压力作用下，地方政府会与周边地方政府展开竞争，通过降低环境规制标准获得竞争力，这种“逐底竞争”会造成“污染天堂”和“污染避难所”的产生。最后，研究视角聚焦省级层面，从生态环境区域一体化均衡治理角度，探究环境污染“虹吸效应”驱动下，省内财政失衡会显著抑制区域产业升级、绿色低碳转型，强调生态环境区域一体化均衡治理理念的现实重要性。

基于上述研究结果，本文提出如下政策建议：

第一，支持地方政府良性竞争。由前文的论证可知，在经济发展压力作用下，政府官员为了提高政绩水平往往会降低环境标准，逐底竞争。这种恶性竞争对环境治理是极为不利的，但在绩效考核标准已然改变的背景下，合作互助中存在一定竞争又是利好的。一定的竞争带给政府的压力能够在某种程度上促使地方政府提升公共服务能力，努力为市民创建良好生活环境。

第二，强化区域一体化均衡治理，避免环境“搭便车”现象造成的相互推诿。“搭便车”现象是指在存在环境溢出效应的情况下，地方政府相较于中央政府倾向于在地理边界处建立高污染企业。地理边界处造成的环境污染其责任承担方较难界定，因此地方政府会选择相互推诿。但若是环境治理不再区块状划分，在考虑地区间鲜明差异的基础上，由省级政府乃至中央政府统筹安排，不仅能够减少政府间相互推诿造成的人力资源浪费、效率低下等问题，而且更能促进生态环境区域一体化均衡治理的凝聚力。

第三，实现省以下横向财政收支平衡，推进省以下财政体制改革，从根源上消除政府横向博弈带来的一系列负面影响。省以下横向财政失衡会加剧地方政府间的逐底竞争，增强环境污染的“虹吸效应”，对生态环境、产业升级与绿色低碳转型等区域一体化均衡治理目标的实现产生巨大阻碍。因此，缩小地方政府财政收支差距，平衡省以下横向财政压力是实现区域协调发展战略的重要保障，也是推进国家财政治理体系与政府公共治理能力现代化建设的重要内容。通过省以下横向财政平衡，实现生态环境一体化均衡治理与协调发展，是推进高质量发展的关键路径。