李玉婷（暨南大学）、黄建烨（中山大学）、展望（中国社会科学院工业经济研究所）

《经济评论》 2024年第5期

党的十八大以来，国有投资聚焦服务国家重大战略和建设现代化产业体系等任务，在推动中国经济高质量发展中发挥着举足轻重的引领作用。2013—2023年，国有固定资产投资年均增长7.8%，国有投资规模稳步扩大。然而，国有企业自身存在的“所有者虚置”使其存在严重的内部人控制和委托代理问题，权责不对称情况下高管往往出于权力寻租动机而做出偏离股东价值最大化的投资决策，导致投资饥渴、投资低效等诸多问题不断出现。2023年年底召开的中央经济工作会议指出，要扩大有效益的投资，凸显了提高有效投资质量的重要性。随着国有企业改革进入“两核三做”新阶段，国有企业投资效率损失的问题亟待解决，如何缓解权责不对称、提高国有资本配置效率便成为近年来深化国有企业改革工作的重要方向。

在现代公司治理框架中，问责是通过对权力使用者进行事后责任追究从而规范和约束其决策行为的治理机制，是缓解权责不对称、保护委托人权益的有效路径。为强化监督、防止国有资产流失，党中央高度重视追责问责制度体系建设。但是，对于国有企业而言，由于“所有者虚置”导致问责主体难以明确，且责任追究通常局限于高管任期之内，因而难以形成长效、显性的问责机制。2016年发布的《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》则全面、系统地提出了对国有企业进行经营投资问责的办法。该文件将违规经营投资的责任方明确指向了经营管理有关人员，并且提出实行重大决策终身责任追究制度，将国有企业经营投资活动与决策者实现永久性绑定。经营投资问责制度的实施意味着权责清晰、约束有效的国有企业问责体系基本确立，对于实现“权责对等”、规范高管投资决策具有重要意义。那么，一个自然而然的问题是：经营投资问责制度是否有助于提升国有企业投资效率，实现国有资本保值增值？

基于经营投资问责制度的构建目标和投资效率损失的形成原理，本文认为，以终身事后责任追究为核心的经营投资问责制度有力地强化了对高管权力的监督和约束，可以通过以下三种途径提高投资效率：一是缓解代理问题，促使高管采取符合公司整体利益的投资决策；二是提高国有企业高管的决策稳健性，减少因过度自信等因素所致的错误决策；三是有效改善企业信息环境，压缩内部人发生非效率投资行为的空间和机会。

基于以上分析，本文以分地区、分阶段实施的国有企业经营投资问责制度为准自然实验，采用双重差分模型系统地考察了经营投资问责对国有企业投资效率的影响。整体结果表明，经营投资问责显著增加了国有企业的投资-投资机会敏感性，有助于提升投资效率，且该结论经过平行趋势检验、安慰剂检验和替换测度指标等一系列稳健性检验后依然不变。机制检验发现，经营投资问责通过降低代理成本、提高决策稳健性和改善信息不对称，作用于投资效率。进一步研究表明，经营投资问责对投资效率的提升作用在投资过度、地方国有企业、高管风险偏好较高、内部治理机制较弱、外部监督力度不足的样本中更显著。同时，经营投资问责通过提高投资效率显著优化了国有企业的经营表现，实现了国有资本保值增值。

基于上述结论，本文提出如下政策启示：第一，继续建立和完善国有企业经营投资问责制度。以“权责对等”为原则、以事后惩罚为核心的问责制度可以作为深化国有企业改革、保障国民经济行稳致远的有力抓手，应进一步加强国有企业公司治理中问责监督机制的构建和应用。第二，以经营投资问责制度为基础，加强国有企业改革、监管等其他措施的协同。对于国有企业改革，应以构建经营投资问责制度为基础，注重建立前后呼应、内外结合、相互协同的监管体系，与问责制度形成监督合力助推国有企业高质量发展。对于监管部门，应加强指导上市公司建立和完善全面风险管理制度、信息披露标准等方案，同时完善上市公司综合监管体系，加大对违规违法企业的处罚力度，促进资本市场更加透明和规范。第三，在严肃构建问责制度过程中，需要兼顾“严管”和“激励”。需思考如何找到问责压力和激励动力的平衡点，设计与之相互兼容适配的激励制度，做到既能掌控好国有企业的前进方向，又能发扬国有企业的企业家精神，从而确保国有企业在有序、规范的赛道上又稳又快地发展。