冯金梅 邵雨卉 王勇 尤炜（北京大学）

《经济评论》2024年第2期

党的二十大报告中强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”在实现经济高质量发展的过程中，政府如何有效制定产业政策是经济学长期关注的经典问题。对此，诸多经典理论给出的重要结论是，政府应当重点扶持一个国家或地区具有比较优势或者马歇尔外部性较强的产业。然而，地方政府在实施产业政策的过程中并不一定都会遵循这些经典理论的预测。在现实中，一种更为持续、普遍存在的现象就是政策学习。具体而言，地方政府通常会主动考察学习在某些领域发展相对成熟的龙头城市的产业发展模式及行业扶持标准，并以此为依据制定本地的产业扶持政策。

研究此类现象对于理解产业政策的福利效应具有重要意义。一方面，自上而下的产业政策传导机制难免存在信息不对称问题，而基层政府之间合理的互动学习正好能为此提供有益补充。但另一方面，在政策学习的过程中也会出现“羊群效应”或盲目从众的现象。比如，部分地方政府为了达到招商引资目的而忽视客观条件差异，盲目向龙头城市的产业扶持标准看齐。这样的政策追随不仅收效甚微，甚至还会衍生出地方债等一系列经济问题，对区域经济发展起到负面作用。鉴于此，本文利用技术学习的经典识别策略和一套翔实的官员关系网络数据回答了以下三个研究问题：第一，在统计意义上，地方政府间是否存在产业政策追随效应？第二，这样的追随效应是否反映了地方政府之间的学习效应？第三，如果存在学习效应，那么向龙头城市看齐的产业政策是否以及在何种条件下会带动本地产业发展？

本文发现：首先，即便控制了相似的外部环境变化带来的政策自然趋同因素，在一省内部及跨省城市间仍然呈现出行业扶持力度向该行业发展领先的龙头城市看齐的特征。异质性分析结果表明，相较于东部沿海城市，中西部城市的补贴追随效应更加突出。其次，在基于地方主政官员的老乡、校友信息构建的官员关系网络中进一步印证了政策追随效应，这意味着空间分布随机但彼此熟识的官员之间的交流学习带来了政策外溢。最后，定量分析结果表明，无条件地对标龙头城市制定本地的产业扶持标准将不利于当地的产业发展，但如果政策学习建立在两个城市间具有相近的经济发展阶段或要素禀赋结构的条件上，抑或在适宜本地发展的产业领域借鉴龙头城市的先进经验，均有助于改善政策学习效果。

本文的研究结论不仅为上级政府在政策监督环节提供了新的指引，也为基层政府有效选择考察学习的目标城市进行招商引资、在产业政策领域更好地发挥有为政府的功能、实现经济高质量发展提供了具体方向：地方政府在对外考察学习和制定产业政策的过程中，应从当地禀赋和产业特性相匹配的角度出发，坚持因业施策、因地制宜、因势利导，合理制定符合本土比较优势的产业政策，避免出现产业政策的盲目跟风现象。具体而言，对于资本丰裕型的城市，地方政府应着力发展当地的资本密集型行业，在对外考察学习的过程中应紧紧围绕此类行业进行调研学习。同时，应选择经济发展阶段与本地相近的城市作为考察学习的目标，积极借鉴其他城市对此类行业的扶持经验，通过向这类行业内的企业提供补贴、税收优惠、贷款优惠的形式缓解其发展面临的瓶颈约束，从而将此类行业在当地发展的潜在比较优势转化为实在的比较优势。对于人力资本丰裕的城市，当地政府则应致力于发展高精尖、对人力资本依赖度较高的行业。在对外考察学习的过程中，可以就近选择高精尖产业发展势头良好的城市作为考察学习的目标城市，有针对性地学习、吸收其他城市对此类产业的先进扶持经验。对于自然禀赋丰裕的城市，当地政府应主动培育、扶持对自然禀赋条件依赖度较高的行业，如文化、康养、民宿、生态休闲旅游产业等。以本地自然资源优势为依托，积极借鉴其他城市在文旅产业上的扶持经验，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。