王守坤 范文诚 万骞(江西财经大学)

《经济评论》2024年第2期

土地作为一种重要且稀缺的经济资源，地方政府往往会通过特定的土地资源配置以实现产业发展目标。在我国被称为“世界奇迹”的经济发展进程中，工业用地的出让规模一直较大。中国土地市场网数据显示，近年来全国每年工业用地出让面积保持在10万公顷左右，出让宗数大约3万笔。地方政府出让工业用地并非仅考虑土地出让收入，而是会更多地通过土地出让获得工业投资或招商引资。在2006年工业用地出让制度市场化改革前，协议低价出让工业用地是地方政府进行招商引资的首要方式。以协议出让方式为主的粗放型土地出让会产生土地资源错配，从而对工业企业间的资源配置效率产生负面影响。2006年正式下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）明确指出，工业用地出让必须采用招标、拍卖、挂牌方式（即“招拍挂”），自此开始了土地出让市场化改革之路。土地出让制度市场化改革后，协议出让方式受到了限制，而出让流程较为灵活的挂牌方式成为替代协议出让的优先选择。

地方政府以挂牌方式出让工业用地，虽然不像协议出让那样具有非常强的干预成分，但是也并不意味着地方政府无法再通过土地出让方式的选择对企业运营产生影响。在工业用地挂牌出让流程中，地方政府可以设置相应门槛，使只有满足相应条件的意向企业进入现场竞价。挂牌出让使得地方政府可以为满足其产业发展偏向的企业调整竞价条件，并导致工业用地挂牌出让的成交价格接近于底价。通过选择挂牌这一特定的出让方式，地方政府仍然可以实施一定程度的显性或隐性微观调控。较多文献已经证实，低价粗放式的工业用地出让所产生的直接影响是用地成交价格低于其实际价值，形成价格扭曲，并且还会干扰劳动、资本等企业其他生产要素配置效率，引致企业过度投资和吸引高污染行业的企业进入。因此，延续研究低价出让工业用地对企业行为所产生的影响这一分析进路，本文关注地方政府通过挂牌出让方式调控工业用地出让的行为，对工业企业全要素生产率是否产生了影响，且其中作用机制如何。

本文结合2007—2013年的中国工业企业数据库和从中国土地市场网爬虫得到的微观地块交易数据，实证研究县域政府工业用地挂牌出让对辖区内工业企业全要素生产率的影响。研究发现，地方政府以挂牌方式出让工业用地的面积比例越大，工业企业全要素生产率受到的抑制效应越大。本文利用企业所属地级市土地坡度均值和所属省级经济增长目标的交互项作为工具变量进行两阶段估计，并进行其他一系列稳健性检验之后发现，基准结论依然稳健。需要指出的是，该抑制效应在中西部地区企业、远离省会城市企业以及高资产企业样本中更加明显。基于中介效应检验的机制分析表明，工业用地挂牌出让会通过预算支出缺口效应、企业利润收缩效应和劳动力平均报酬下降效应这三个途径，抑制企业生产率的提升。在拓展分析中本文还发现，工业用地挂牌出让还会加剧辖区内企业全要素生产率的离散程度，不利于缓解企业间经济资源的错配问题。

基于文章的主要结论，我们给出如下政策建议。

第一，鉴于在工业用地出让市场上，地方政府倾向性微观调控对工业企业全要素生产率的抑制作用，中央政府需要进一步推进土地出让制度市场化改革，采取针对性的动态监管措施降低地方政府选择挂牌方式的比例。这样可以通过土地配置效率的优化间接实现企业间全要素生产率的均衡化，促进经济资源良性流动。

第二，需要充分认识到在不同条件下，地方政府工业用地挂牌出让行为会导致差别化后果。例如，中西部地区和远离省会城市地区需要更加重视挂牌出让比例较高所产生的负面作用。中央政府可以考虑建立垂直化管理的土地出让效果评估机制，以更精确地监测和评估地方政府的土地出让行为，从而及时采取措施降低其对企业的不利影响。

第三，国家需要逐步提升地方政府相应的财政资源获取空间，使土地出让收入在其财政支出中的比重得以降低。通过财政资源的逐步提升，地方政府的土地出让竞争压力也将减轻。当然，在这个过程中也需要中央政府从经济高质量发展、民生改善和环境保护等多个层面考核地方政府的发展绩效。