宋易珈 李锡涛（西南财经大学）、刘若曦（浙江大学）

《纵向失衡下的地方财政压力与企业能源消耗强度——基于所得税分享改革的准自然实验分析》，《经济评论》2024年第1期

长期以来，能源投入是推动工业化发展与经济高速增长的重要引擎。2020年，中国能源消耗量占全球份额的25.7%，增长率为5.2%，中国已然成为全球最大的能源消费国。党的十九大以来，中国能源消耗结构和利用效率持续优化，但仍然落后于其他发达国家和部分发展中国家，能源利用效率的提升仍然是中国实现“双碳”目标与制造业高质量发展的重要途径。现有研究将能源过度消耗主要归因于地方政府在能源供给、定价和交易等方面的政策调控，但却忽视了地方政府能源政策调控背后的制度逻辑，未能聚焦作为一国制度体系基础要件的财政制度安排形成的深层次驱动力。

自分税制改革以来，地方政府面临着财权与事权不匹配的困境，财政收支不平衡增加了地方财政压力。为了缓解这种纵向财政失衡带来的地方财政压力，地方政府可能通过工业用地特许权、税收优惠和能源市场调控等方式促进工业繁荣，从而增加税基提高地方财政收入。然而，针对能源市场的调控行为可能会引发能源资源错配，导致企业能源消耗强度的提升。基于此，我们提出研究问题：纵向财政失衡带来的地方财政压力是否增加了企业能源消耗强度?其中内在的作用机制是什么?对这一问题的回答，有助于正确认识纵向财政体制设计下地方政府行为转变及其引发的能源效应，对探究能源消耗背后的制度性动因，促进“双碳”目标实现具有重要现实意义。

本文以纵向财政失衡为研究视角，将所得税分享改革这一外生冲击带来的央地财政分配变化纳入中央政府-地方政府-企业行为决策的理论框架，探讨地方财政压力如何影响地方政府行为与企业能源消耗强度。理论分析表明：当央地分成比例发生变化时，地方财政压力会通过能源市场价格扭曲与劳动力成本上升增加企业的能源消耗强度。基于理论模型，本文借助所得税分享改革这一准自然实验，采用强度DID的识别策略对纵向财政失衡下的地方财政压力与中国企业能源消耗强度进行了因果识别。主要得到以下结论：第一，纵向财政失衡带来的地方财政压力显著提升了企业能源消耗强度，经过一系列稳健性、有效性分析后结论依然稳健。第二，机制分析表明，纵向财政失衡下的地方财政压力引发了能源市场价格扭曲和劳动力成本上升，从而增加了企业的能源消耗强度。第三，异质性分析表明，地方财政压力对能源消耗强度的正向效应主要集中在高财务压力企业、高能源密集度行业以及低要素市场化水平地区。

基于以上研究发现，本文主要提出了以下三点政策建议：第一，科学划分中央政府与地方政府的财权与事权，构建权责清晰、财力协调和区域均衡的新型央地财政关系，为能源环境管理和“双碳”目标的实现提供新的制度红利和动力源泉。一是在财政支出方面，按照中央政府主导、权力下放、权责相属等原则，明确中央政府和地方政府的固有事权和相应的财政支出责任，优化央地财政支出的纵向结构。二是在财政收入方面，遵循财权与事权相匹配的原则重构地方税收体系和税收制度，允许地方政府科学培育地方税种，通过优化地方政府财政收入结构提高财政自给水平，提升地方政府绿色环境治理意愿和能力。三是根据不同地方政府的纵向财政支出责任和能力，通过规范转移支付资金分配程序、优化转移支付分配结构和分配比例，充分利用转移支付缓解纵向财政失衡这一重要政策工具，有效调动地方政府节能减排的积极性。

第二，加强财政制度设计和能源环境治理目标的协同融合，形成以财政政策为核心的能源环境治理体系。一是在央地财政制度框架下，通过财政补贴和税收优惠等手段提升地方政府绿色环境政策执行与创新的意愿，并加强绿色环境政策执行过程中的监督与考核，发挥财政制度设计对能源环境目标实现的激励作用。二是借助财政资金的分配比例、预算管理以及公共债务制度协调地方政府之间在能源环境管理目标上的利益关系，解决不同地区间环境治理的外部性问题，有效发挥财政制度设计对能源环境目标实现的协调作用。

第三，积极推进能源市场化改革，完善地方政府绩效考核体系。一是弱化地方政府在能源价格制定上的主导作用，采用公开透明的招投标方式分配能源要素，并加强分配过程中的监督与管理。二是要在能源市场引入竞争机制，减少地方政府对能源部门的行政干预和财政补贴，允许更多的民营资本进入能源市场并平等地参与竞争，让市场机制决定能源要素的价格及配置。在能源市场化的作用下，能源价格会成为市场配置资源的信号，能源要素会流向能源效率更高的企业，从而提升企业的能源效率。三是优化地方政府官员绩效考核标准，淡化以经济指标考核为主的观念，强化对能源消耗和污染排放客观指标的关注。