邹旭 马贤磊 石晓平（南京农业大学）

《工业用地配置中的市场机制和政府规制何以影响工业转型升级？》，《经济评论》2023年第6期

作为“十四五”期间社会经济高质量发展的重要抓手，产业结构转型升级是在新的经济形势之下，提高我国产业竞争优势、助力中国式现代化的关键之举。产业结构转型升级离不开生产要素的优化配置，其中最为核心的莫过于土地要素。然而，在当前的制度环境下，地方政府往往会利用土地供应的主导地位，调控工业用地的出让规模、方式和价格等，通过“以地引资”过程，影响了产业和经济发展方向。

随着近年来《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等一系列政策出台，土地要素市场化配置已进入全面深化改革阶段。值得探究的一个问题是，工业用地市场化配置能否有效促进工业转型升级？

理论上，工业用地市场化配置改革可以通过完善价格形成机制和市场竞争机制，从微观层面引导资源流向、调整要素配置、盘活存量资源，从而有助于引入高端企业、提升创新水平、腾退低端企业，并最终可能在宏观层面促进工业向高生产附加值端纵深发展，实现工业转型升级。但工业用地市场化配置过程中，部分工业企业可能基于“价高者得”的市场竞争原则，通过“招拍挂”出让程序过量获取工业用地，形成对土地资源的囤积与控制，从而挤出部分确有需求的新兴企业。这一情况下，地方政府的投资强度规制显得尤为重要。投资强度规制不仅可以在工业企业进入前形成一道硬性门槛，还能够写入土地出让合同，成为工业用地后期监管的重要标准，从而有效促进工业转型升级。

实证结果表明，工业用地市场化配置确实可以通过引入高端企业、淘汰低端企业和提高企业技术创新等作用机制，推动工业转型升级。但由于工业用地市场化配置并不必然带来财税和经济增长，因此相较于市场化配置，地方政府更倾向于采用投资强度规制等手段引导工业转型升级，以确保当地经济的稳步发展。

根据研究结论，可以得出如下政策启示：第一，深化工业用地市场化配置改革，完善工业用地价格形成机制。各地政府应加快推行长期租赁、先租后让和弹性年期出让等多种市场化供应模式。同时，应尽快完善工业用地价格形成机制，推进工业用地从“政策定价”逐步过渡为“市场定价”，真正体现出资源价值和稀缺程度，发挥工业用地市场化配置对工业转型升级的促进作用。第二，加强工业用地的政务服务与调控监管，助力工业经济高质量发展。建议各级政府将包括容积率、投资强度、经济和生态环境效益等在内的各类规制内容写入土地出让合同，同步纳入全生命周期管理，以此限制工业企业低效用地行为，为战略性产业和“卡脖子”产业腾出发展空间，实现工业用地提质增效和工业经济高质量发展。第三，可以深入讨论的是，我国的工业用地配置究竟需要多大程度的市场参与？仅从本文的研究结论来看，地方政府更倾向以公共规制来实现当地的产业转型和经济发展，而非市场化配置。但事实上，区别于直接干预，政府规制并非市场配置的替代品，更像是为市场有效运行而设置的一个约束性框架。虽然可能会限制市场参与配置的范围，一定程度弱化市场机制的优势作用，但也可以规避市场失灵等异常风险的出现，尤其对于工业用地这种关乎国家经济社会发展的重要资源资产而言，更要小心市场陷阱。由此可见，政府规制和市场配置构成了我国工业用地制度的基础保障。因此，建议各级政府先行做好国土空间规划和用途管制，统筹工业用地配置结构和空间布局，完善各类规制标准和配置政策，然后在规划和管制的约束范围内，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。