刘欢（南京农业大学）

《公共教育支出对人力资本积累的影响》，《经济评论》2023年第4期

长期以来，中国年轻的人口结构从数量与质量两方面显著推动了经济增长，但以劳动年龄人口负增长为标志，有利于中国经济增长的人口机会窗口于2010年关闭。人力资本的核心是教育，提高劳动年龄人口的受教育年限成为提升人力资本数量与质量的重要手段，这在一定程度取决于公共教育支出水平。

实际上，为建设人力资源大国，中国政府始终致力于改革教育财政体制，扩大公共教育支出规模。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四”，但预期目标并未实现，2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例仅为2.56%。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。此后，地方政府在极短时间内扩大教育支出规模，2012年国家财政性教育经费投入相较于2010年增长51.58%，占比首次超过4%。教育部2022年发布的数据显示，2012—2021年间，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比重的平均值是4.13%，达到世界平均财政教育投入水平。

本文利用中国家庭金融调查（CHFS）数据，采用支出提高幅度与出生队列构建双重差分模型，考察了大幅提高公共教育支出对人力资本积累的影响。研究发现，第一，增加公共教育支出有利于提高个体人力资本水平，受冲击地区的受益群体就读高中概率平均提高32.4%。第二，从城乡差异与地区差异来看，农村地区与西部地区个体受益程度更高；从家庭子女数量差异与性别差异看，多子女家庭个体与女性群体受益程度更高，因而提高公共教育支出有效促进了城乡间、地区间及群体间的教育公平。第三，机制分析显示，个体人力资本水平提高是公共教育投入与家庭教育支出增加共同作用的结果。

本文的政策启示如下。一是进一步明确政府间事权与支出责任划分。扩大公共教育支出规模有效促进了人力资本积累，意味着保障一定强度上的公共教育支出具有重要意义，这依赖于政府间教育事权与支出责任的清晰划分。公共经济学相关理论表明，具有外溢性特征的公共物品提供应由中央和地方共同承担支出责任，并根据外溢性范围确定相应的支出比例。考虑到教育具有较强的外溢性，应将其支出责任更多地归于中央政府。二是加大对经济欠发达地区的义务教育投入。农村地区与西部地区个体从公共教育支出提高中的受益程度更高，应进一步扩大对经济欠发达地区的教育投入规模。实际上，在中国教育发展史上具有“里程碑式”意义的“新机制”改革具有向西部地区与贫困地区倾斜的特征，一定程度切断了地区经济发展水平与个人受教育机会间的联系，但由于省级经费统筹比例具有明显的累退性，限制了其教育均衡作用的发挥。未来，应着重提高欠发达地区义务教育经费的统筹比例，实施更大规模的教育转移支付。三是将具有普惠性的财政事权改革与特惠性教育扶贫相结合，优化教育投入结构。多子女家庭的个体与女性群体受益程度更高，未来应建立家庭调查数据库并完善档案登记管理，对符合条件的家庭进行补助，适当增加特惠性教育扶贫投入，提高政策效率。

本文的边际贡献主要体现为以下三点：其一，从已有研究成果看，大多数文献主要关注某项教育政策的实施效果，缺乏对大幅提高公共教育支出效应的评估。本文从个体微观视角评估中国重大财政支出项目的实质绩效，其涉及群体与影响范围均更广泛。其二，本文还进一步探讨了公共教育支出与家庭教育支出之间的关系，采用双重差分模型的估计有助于更好地解决已有两者关系研究中的内生性问题。其三，当前，大规模减税降费给地方政府财政可持续性带来一定挑战，其面临支出规模压缩与支出结构优化调整需求。本文为地方政府保障一定规模的教育投入提供经验证据，也为实现共同富裕提供路径参考。