施宇 沈坤荣（南京大学）

《地方融资平台债务与银行风险——基于地方政府隐性担保的视角》，《经济评论》2023年第3期

中共中央二十届二中全会提出经济要稳住、发展要安全的要求，统筹发展与安全，强调有效防范化解重大金融经济风险，防控地方政府债务风险是防范化解重大金融风险的重中之重。而融资平台是地方政府债务的主要载体，因此防范化解地方融资平台债务风险、加快地方融资平台的转型升级是目前治理地方政府隐性债务风险的主要任务。

同时，鉴于银行在金融体系中的重要地位，在治理地方融资平台债务风险的过程中需要重点关注银行风险的变化。由于地方商业银行是地方融资平台债务的主要载体，地方融资平台的债务违约风险会对银行的资金流造成压力，影响银行的资产质量和风险水平，因此融资平台债务风险易传导至银行领域，引发银行风险。

近年来，国际国内经济面临下行压力，地方融资平台债务的基本面不容乐观，但是地方商业银行仍然倾向于将钱借给地方融资平台，本文认为背后是地方政府的隐性担保在起作用。隐性担保主要指没有明确法律法规确定的担保，是政府出于道义或者责任自愿进行担保的现象，如地方政府通过出具担保函、承诺函、知悉函等明示或暗示该项目存在政府财政兜底，地方政府对PPP（政府与社会资本合作）项目承诺保底或者回购本金等。但是，隐性担保的存在会影响地方商业银行对地方融资平台债务风险的判断，地方商业银行过于信赖地方政府隐性担保而忽视地方融资平台债务基本面的行为，违背了市场规律，不仅不利于债券市场的健康发展，而且容易导致地方融资平台债务带来的银行风险被转移至地方政府，掩盖了其真实的债务风险水平和可能带来的银行风险水平。一旦掩盖的风险在短时间内被大量释放，则易引发系统性金融风险。因此，本文试图探究地方政府隐性担保是否会掩盖部分地方融资平台债务带来的银行风险，不仅拓展了现有文献的研究视角，丰富了现有文献的研究内容，而且为坚持打破财政兜底幻想的政策取向提供了理论依据。

理论上，地方政府与融资平台之间存在着密切的联系，隐性担保关系难以切割。地方商业银行对地方融资平台债务存在财政兜底的幻想。如果地方政府放弃对融资平台违约债务的救助，很有可能会影响到市场对地方政府的担保预期，最终影响到地方政府的未来利益，倒逼地方政府不得不对融资平台债务进行救助。地方政府动用财政资金等各种手段或直接或间接地帮助融资平台偿债，体现出地方政府隐性担保降低融资平台债务导致的银行风险方式是通过将风险转移至自身实现的，从而掩盖了部分应由融资平台本身承担的银行风险。

研究结果表明地方政府隐性担保表面上可以降低地方融资平台债务造成的银行风险，实际上会导致部分真实的银行风险被掩盖。一方面，银行这种以地方政府隐性担保作为衡量融资平台债务风险指标的方式违背了市场规律，不利于债券市场的健康发展、市场约束力的建立和有效市场的形成；另一方面，地方政府承担了过多的债务风险，偿债压力增加。一旦出现政府救助能力无法达到融资平台偿债要求或者没有满足银行对其担保能力预期的情况，不仅城投债的价格会发生突变，而且整个债券市场乃至金融市场的稳定性都会受到影响，甚至会引发系统性金融风险。

综上，一方面必须坚持逐步打破市场对地方政府财政兜底的幻想，合理看待地方融资平台的债务风险，推动债券市场的健康发展。一是重点加快融资平台的市场化转型升级。在具体的转型升级过程中，对于可完全覆盖自身债务的融资平台可转型为民营企业，对于承担公益项目且可部分覆盖自身债务的融资平台可转型为市场化融资的国有企业或混合所有制企业，对于完全依靠财政收入的融资平台应进行合理合规地清除，实现规范融资。转型中的地方融资平台也可助力国家乡村振兴战略，改善乡村地区的基础设施建设和人居环境，使其成为自身转型升级、拓展产业链的发力点。二是进行土地财政改革。坚持市场化改革方向，降低地方政府发展经济对土地的依赖度，成立国有土地经营公司，发行土地专项债，告别“以地谋发展”的经济发展模式。三是加强对金融风险的联合管理，特别加强金融发展水平较高等重点地区的风险管理，防范金融风险的扩散。加强资本市场的合规性管理，管控新增项目融资的金融闸门。四是完善地方政府债券发行制度，促使地方政府通过规范发债、合法融资的方式进行地方经济建设与发展，形成实物工作量，推动基建稳增长。

另一方面，在打破财政兜底幻想的过程中，必须注重政策实施的力度，防范处置风险的风险。因为一旦将银行对地方政府的隐性担保预期彻底打破，因地方政府隐性担保而掩盖的银行风险很有可能直接凸显出来，导致银行风险激增，易触发系统性金融风险。因此，不可直接采取“一刀切”的政策手段防范地方政府债务风险。化解地方政府债务存量风险是长期目标，需要允许融资平台借助金融机构采取展期的方式缓解存量债务偿还压力。