张文卿（重庆大学）、董景荣（重庆师范大学）、张海涛 罗佳慧（重庆大学）

《环境政策促进中国绿色全要素生产率提升的机制、困境与对策——基于创新模式选择视角》，《经济评论》2023年第1期

　　推动绿色发展、促进人与自然和谐共生是实现高质量发展的关键环节，是中国式现代化的本质要求。党的二十大报告强调，加快发展方式绿色转型，完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，发展绿色低碳产业。自党的十八大以来，我国加速优化环境政策体系，以期通过逐步构建“史上最严格的环保制度”引导经济向环境友好方向转型，为实现绿色发展提供制度保障与强劲推动力。因此，客观评价我国环境政策的实施效果、厘清其作用机制，对于科学谋划“十四五”时期环境政策改革，进一步推进生态文明建设和美丽中国建设具有指导意义。

　　绿色技术创新是引领绿色发展的第一动力。发展并推广以节约资源、提高能效、防控污染为特征的绿色技术，在促进生产力提升的同时加速了产业结构绿色化和能源结构清洁化，是实现经济增长与环境保护并行不悖的有效手段。基于此，研究环境政策的创新激励效应及其对绿色发展进程的影响，成为评价我国环境政策绩效的可行视角。通过探讨我国环境政策对技术创新的激励作用，剖析其在推动绿色发展方面所面临的问题，并提出相应的对策建议，为进一步推进我国环境政策改革提供有益参考。

　　研究发现，地方政府落实特定类型的环境政策执行工具，会诱导域内企业构建特定类型的技术创新模式，进而对绿色发展绩效产生影响。落实环境污染治理投资、建设项目“三同时”环保投资、企业清洁生产审核评估等投资型环境规制政策，会诱导企业构建以技术引进模仿为代表的外源型创新模式，这导致绿色发展绩效短期提升明显但长期增长动力不足；而落实环境税、环境罚款、排污权交易等费用型环境规制政策，会诱导企业构建以自主研发为代表的内源型创新模式，这导致绿色发展绩效短暂下降但在较长时间窗口内稳步提升。

　　进一步考察我国环境政策制定及其历史沿革情况发现，面对中央日趋严格的环保要求，地方政府普遍倾向于加强环境税费征管力度，即利用费用型规制手段完成地区环保目标，这强化了域内企业发展内源型创新的意愿；而2012年创新驱动战略的提出进一步降低了企业发展内源型创新的成本，致使过量的创新资源被配置到内源型创新方向，在降低创新效率与质量的同时也放大了内源型创新对绿色发展绩效的短期抑制作用。这反映出，过分偏重费用型规制的环境政策体系导致了企业发展单一内源型创新模式的行为倾向，难以满足我国绿色发展绩效在短期和中长期内平稳增长的现实需求。为加速实现创新驱动绿色发展的目标，从推进环境政策改革角度提供三点对策建议：

　　第一，优化财政分权体制，削弱地方政府对费用型规制的依赖程度。要重视省级以下财政体制改革，尤其是省级与市级间的财力分配。避免市级政府支出责任过重，为地区优化环境政策工具提供调整空间。加快建立常态化财政资金直达基层机制，有针对性地缓解地方政府财政压力。深化税收征管改革，进一步规范税收征管和税收服务体系，通过提高地方政府干预环保税征收活动的成本，削弱其对费用型规制的依赖并将多种环境政策工具纳入实施。

　　第二，完善行政执法与监察制度，提高投资型规制落实效率。规范环境行政执法流程，改善环保投资监管中的“运动式执法”问题，修正环保工程审批过程中的地方保护主义倾向，从而削弱投资型规制政策的不确定性，最大程度降低其为企业生产经营活动所施加的不合理负担。同时，推进环保垂直管理改革和中央环保督察制度，克服环境管理属地模式弊端，弱化地方政府对环境规制执行的干预，为高效落实投资型规制提供良好制度环境。

　　第三，规划并落实环境政策空间布局。国家应当引导各地方政府制定差异化的环境政策方案，从而诱导当地企业选择与地区经济特征相匹配的创新模式，最终在国家层面实现创新驱动战略与绿色发展战略相统筹。具有技术比较优势且环境治理压力较小的地区，应重视费用型规制政策和研发补助政策的搭配使用，重点激励域内企业提升研发和内源型创新能力，为实现绿色发展目标注入长久动力；而在自主创新能力薄弱、技术资本积累不足且环境治理压力较大的地区，应关注如何充分发挥投资型规制政策对绿色发展绩效的短期拉升作用，秉持谨慎适时适度渐进式原则增强投资型规制强度，以满足国家对节能减排降碳的迫切需求。