龚锋 陶鹏（武汉大学）,《经济评论》2022年第3期

分税制改革后，税收工具成为地方政府争夺经济资源的重要手段，由此引发地区间的税收竞争问题。与此同时，为了弥补地方财政收支缺口，中央政府逐步建立起对地方的财政转移支付制度。自转移支付制度正式建立以来，中央对地方转移支付的规模和力度都呈现上升趋势。作为地方政府重要的财力补充，转移支付是否会对地区间的税收竞争行为产生影响？进一步地，是助长了还是约束了税收竞争？对转移支付依赖程度不同的地方政府，是否在税收竞争行为上存在显著差异？此外，一般性转移支付、专项转移支付和税收返还在政策目标及制度设计上截然不同，它们对地方政府间税收竞争行为是否也存在异质性效应？

为回答上述问题，本文基于1997—2009年的县级面板数据，运用动态空间面板数据模型和非对称反应模型，检验中国地方政府间的税收竞争是否存在以及税收竞争的方向，并且考察财政转移支付制度对地区间税收竞争的具体影响。实证结果显示，县级政府间的税收竞争是广泛存在的，并且以逐底竞争为主，转移支付总体上有助于弱化地区间的税收竞争行为，表现为获得更多转移支付的地区，对相邻地区宏观税负变动的敏感程度更低。本文还分析了转移支付对税收竞争产生弱化效应的内在机制，具体而言：（1）转移支付存在“粘蝇纸”效应，表现为地方政府获得转移支付资金后，会显著增加基本建设等生产性支出，通过提供更加完善的基础设施和公共服务，吸引税基流入本地区。（2）支出竞争的优势在于，地方政府在提高本地区对税基吸引力的同时，可以维持相对较高的税负水平，更好地实现其财政收入目标。因此，在获得转移支付收入后，地方政府有动机减少税收竞争，扩大支出领域的竞争。此外，对高、低转移支付地区的分组检验结果显示，转移支付的政策效应表现出显著的非线性特征。当转移支付力度较低时，转移支付制度能够弱化县级政府间税收竞争；但当转移支付力度过高时，则会降低地方政府财政积极性，导致转移支付政策无法发挥其应有的激励效应。从不同类型转移支付的政策效应来看，一般性转移支付不仅可以激励地方政府提高本地区实际税负水平，而且显著地抑制了地方政府间的税收竞争行为，这与一般性转移支付的功能定位及政策目标一致；专项转移支付对税收竞争保持中性影响；税收返还在考虑经济水平因素后会进一步激化地区间的税收竞争。

本文的政策建议是，应进一步完善我国的财政转移支付制度，转移支付规模应控制在合理、适度的范围内，避免地方政府的道德风险，同时应调整和优化转移支付结构，形成一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系，以更好地发挥一般性转移支付在均衡地方财力差异、提高地方财政积极性等方面的积极作用。此外，地方税收竞争行为的治理，还需要建立起完善的配套措施，如逐步规范地方性税收优惠政策、建立健全地区间税收协作机制等，引导地方政府间良性有序的税收竞争。