曲创  陈兴雨（山东大学），《经济评论》2021年第3期

在世界多数国家的经济发展历程中，产业政策是突破重点产业瓶颈、实现整体经济发展的重要措施，如何正确评价产业政策的效果、实现市场机制和政府力量的有机结合、提高产业政策的有效性一直是学术界十分关注且充满争议的研究主题。基于我国产业政策的制定和执行相对割裂的特征事实，我们探讨了地方政府的行为选择对产业政策实施效果的影响。地方政府依据来自中央政府的激励强弱，差异化地执行产业政策，其政绩能否被上级政府精准识别对政策执行效果有重要作用。在政府层级间存在信息差异的条件下，具有明确数量型指标的明晰型产业政策为中央政府考核地方政府行为绩效提供了直接依据，而对未明确量化发展目标的模糊型产业政策的考核则要困难得多。产业政策明晰程度已然成为决定政绩考核和激励的重要因素，进而影响地方政府执行政策的积极性和最终效果。

相对于模糊型产业政策，在执行有定量指标的明晰型产业政策时，中央政府更容易识别地方政府绩效，政绩显示度更高，地方政府获得的激励也可能更大。因此，地方政府会对明晰程度更好的产业政策付出更大的执行力度。在我国现行的经济体制下，资源由政府和市场“两只手”共同配置，当地市场机制完善程度和拟发展产业的特征也将构成地方政府差异化执行政策的影响因素。地方政府在“对上负责”的同时，还需“向下”兼顾本地经济发展，综合权衡短期政绩和本地长期经济发展。政府补贴等财税手段直接配置资源能够迅速实现短期目标；而致力于完善市场环境的非财税手段需要耐心等待企业自身发展壮大，但却能够实现本地经济的长远发展。由此，产业政策明晰程度也影响到地方政府在完成产业政策目标获取政治晋升和发展本地经济之间的选择。产业政策明晰程度决定了中央政府考核的“有效政绩”，执行手段的选择决定了产业政策的执行成本，作为“理性人”的地方政府面对不同明晰程度的产业政策，表现出对不同产业政策执行方式的差异化偏好。

可见，在中国式产业政策依赖两级政府激励约束关系和政策目标清晰与模糊并存的现实背景下，基于产业政策的明晰程度视角研究产业政策执行效果具有一定的现实依据。我们手动搜集了我国2009—2018年的产业政策文本，首先对政策的明晰程度进行了量化处理，然后通过匹配企业和省份特征数据对理论假设进行了实证检验。研究结果发现：（1）整体上明晰型产业政策获得的执行力更高，效果也更好。（2）两类产业政策的执行效果具有地区市场化程度和行业要素密集类型所导致的异质性。（3）地方政府对政策执行手段的选择偏好受到产业政策明晰程度的影响，当产业政策越模糊时，地方政府对企业的补贴相应增加，即越倾向于选择财税手段。两类政策均改变了资源配置，但因补贴对企业绩效的提升作用有限，政策的资源效应不显著，而明晰型产业政策则通过促进行业竞争实现了企业绩效的提升。

地方政府行为与产业政策效果具有重要的内在联系，产业政策明晰程度又构成不同层级政府间信息传递和激励约束的信号参照。那么，在政策制定和评估过程中有必要关注并合理看待产业政策自身的明晰性。明晰程度高的产业政策得到更高的执行力度，但并不能因此而否定模糊型产业政策的作用，针对部分行业，留有余地的产业政策能促使地方政府发挥自身信息优势，调动地方政府积极性，实现政府间的动态平衡和整体治理效率的提高。面对我国产业政策模糊和清晰并存的现象，还要透过产业政策特征剖析背后的地方政府行为动机。在制定产业政策时应充分考虑不同明晰程度政策下地方政府的行为偏好，谨慎构建政策目标的指标体系，以推动产业政策正确且有效地执行。与此同时，我们针对市场化程度的异质性分析也给出了政策干预可以与市场机制兼容的证据。市场机制的完善对高市场化和低市场化地区的政策效果均有改善作用，政策明晰程度的提高均能有效提升地方政府加大非财税手段使用意愿。因此，现行产业政策体系还应在整体上适当提升明晰程度，倒逼地方政府借助“竞争效应”执行产业政策，最终实现“有效市场”和“有为政府”的有机结合。