张莉  刘昭聪（中山大学），《经济评论》2021年第3期

2021年是“十四五”开局之年，在推动构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，如何通过深化改革提升国家治理能力、实现资源优化配置、畅通国内大循环是社会各界广泛关注的焦点问题。作为土地资源的主要管制手段，多年以来，土地审批制度在保护土地资源、促进经济高速发展等方面发挥了重要作用，但也暴露出程序重复、效率低下等问题，不能适应新发展格局的需要解。为此，近年来相关部门按照“放管服”改革要求，简化了审批程序，适当下放了土地审批权限，改革土地管理制度。2020年3月，《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，引发了社会的热切讨论。

根据经验判断，土地审批权下放会扩大地方政府用地自主权，可能起到促进基础设施建设、优化土地配置、加大固定资产投资等作用，但也可能造成土地资源浪费、寻租等问题，从而对经济发展产生多方面的影响。在我国经济由强调增长速度转向注重增长质量的新阶段，人们自然关心，土地审批权下放能否提高城市发展质量？如果能，那么土地审批权下放提高城市发展质量的途径是什么？该问题的研究将为政府在双循环新发展格局下深化土地审批制度改革、通过政策引导提升经济发展质量提供启示，具有重要的理论价值和实践指导意义。

生产率是发展质量的关键度量，我们基于2011年报国务院批准城市建设用地审批制度改革试点，利用双重差分法评估土地审批权下放对城市生产率的影响。研究发现，土地审批权下放在总体上促进了城市发展质量的提高，具体表现为土地配置效率的提高和基础设施水平的提升。进一步地，地区发展不均衡导致政策效应在不同城市存在差异性，初始基础设施水平越低、腐败程度越低、土地财政依赖程度越低的城市，其城市生产率受到土地审批权下放的促进作用越显著，城市等级、初始经济发展水平则对政策效应无明显影响。

由上述结论得出的政策启示是：第一，为适应中国经济高质量发展新阶段的形势和任务，满足双循环新发展格局的要求，应继续坚持以适度下放土地审批权为手段、深化土地审批制度改革。第二，在中国各城市非均衡发展的特征下，要注意不同城市在基础设施、经济发展及其他特征上的差异性，因地制宜地推动土地审批制度改革。第三，要坚持和完善土地审批制度规章体系，强化对土地审批权力运行的制约和监督，预防和治理土地审批过程中的腐败问题，以高质量监督促进高质量发展。