杨攻研（辽宁大学）、范琳琳（西南财经大学）、胥鹏（法政大学（日本））

《“简政放权”与僵尸企业出清:以投资审批制度改革为例》，《经济评论》2021年第1期

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，深入推进供给侧结构性改革，积极稳妥处置僵尸企业、加快僵尸企业出清成为各项经济工作的重点。不同于日本和欧美发达国家“企业和银行的合谋”这一取得共识的成因，我国僵尸企业却有着更为独特的体制和制度性根源，并日渐成为新动能形成和经济提质增效的主要制约。“转变政府职能，深化简政放权”成为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，李克强总理指出“放管服”改革成为推动政府职能深刻转变、极大激发市场活力的战略举措。

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》的发布标志着我国投资领域政府审批制度的深刻转变，其实质是政府“简政放权”以重塑自身和市场关系、加快政府职能转变的改革。该项政策要求“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。”国务院同时制定和颁布了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》，具体规定了不同等级政府在各产业的核准权限。2004年9月15日，发改委发布了《企业投资项目核准暂行办法》以推动企业投资项目管理制度改革，随后各省级政府亦纷纷出台备案制具体实施办法以落实企业投资决策自主权。

伴随着行政体制改革的深入，尤其是投资审批制度权限的下放，对于核准制行业而言，备案制行业中以资产权重衡量的僵尸企业比例平均下降3.8个百分点，相对僵尸企业的平均比例（24.7%）而言，改革使得僵尸企业占比下降了15.4%（3.8/24.7），对于僵尸企业起到显著的治疗作用，而且该政策在市场化程度高和市场化程度低的地区都能降低僵尸企业比例。由于省级及以下区域发改委审批制度的制定和实施具有一定的自主性，市场化进程较快的地区在政策实施后更可能大力改革，相关省份的僵尸企业比例也就会下降幅度更大。

究其根源，一方面，发改委投资审批制度的典型特征是政府设立了一道隐形的市场准入门槛，改革最直接的冲击便是制度性交易成本的降低，进而促使新的市场主体不断进入原有行业，改革带来的市场竞争效应使得企业改变以往的寻租式经营模式，创新发展战略也就成为必然选择。另一方面，原有的发改委投资审批制度下，企业投资自主权丧失，营商环境问题重重，严重制约企业的成长和市场的扩张，资源配置效率低下。2004年投资审批制度改革确立了企业的投资主体地位，打破了制约企业成长的瓶颈；与此同时，利用市场机制调节行业投资规模和投资流向，也必然带来行业资源配置效率的提升和市场规模的扩大。僵尸企业能够以此为契机提高全要素生产率和改善财务状况，增强自生能力。

然而，值得关注的是，国有企业往往是地方政府的重要税源，即使是在投资审批制度改革之后，国有企业仍然享受到了更多隐形的政策倾斜，它独特的地位和长期的路径依赖使得外部竞争效应难以推动自身创新转型；股权结构和公司治理问题的存在也使全要素生产率的提升变得较为困难。对于民营企业而言，投资审批制度改革之前，其往往被排斥在市场之外，投资机会有限，做大做强极为困难。投资审批制度改革带来了难得的发展机遇，僵尸企业也最终实现涅槃重生。

加快政府职能转变、深化“简政放权”改革是处置僵尸企业的有效手段之一，它能根除僵尸企业滋生的制度性土壤，极大激发市场活力。更为重要的是，它通过复活而非市场退出的模式实现僵尸企业出清，在加快创新转型、实现新旧动能转换的同时，能够兼顾稳就业、去杠杆等多重政策目标。“国内经济存在下行压力，这其中既有周期性因素，但更多是结构性、体制性的”，面对不确定性日益增强的外部环境和日渐凸显的国内经济风险，进一步深化行政体制改革、释放更多的改革红利，也必将为中国经济提供强有力的支撑和内生动力。