祝仲坤  郑裕璇（华中农业大学）、冷晨昕（中国农业大学）、陶建平（华中农业大学）

《城市公共卫生服务与农民工的可行能力——来自中国流动人口动态监测调查的经验证据》，《经济评论》2020年第3期

我国正在经历人类历史上规模最大的城镇化进程。近日，国家统计局发布的《2019年统计公报》显示，2019年我国农民工总量已增至2.90亿人，进城农民工则高达1.74亿人。自从改革开放以来，数以亿计的农民变为工人，从农村走向城市，成为城镇地区劳动力市场的中坚力量，为缔造我国经济增长奇迹做出了巨大贡献。然而，农民工仅仅实现了地域转移与非农化，受制于户籍等制度性因素，农民工仍面临着“经济接纳、社会排斥”的半城市化的窘境，无法享受与本地居民平等的权利，福利水平遭到严重抑制，融入城市进程依然任重道远。

个人福利是农民工在城市生存发展状态的集中展现，也是农民工融入城市的关键要素。传统经济学研究一直以收入、消费衡量福利水平，但这一指标因忽略了福利的多维性与复杂性而饱受诟病。基于对传统福利测度思想的批判与反思，阿玛蒂亚•森重新界定了福利的内涵，提出了可行能力理论。可行能力是指人们能够实现的功能性活动的不同组合，功能性活动则指的是一个人认为值得去做或达到的事情或状态。

提供公共服务是政府职能的核心与实质，基本公共服务是其中的底线与最终责任。公共卫生服务是民众享有的基本公共服务中的基础与核心内容之一，与民众的切身利益息息相关，能够为个体功能性活动提供平台，是发展可行能力的手段，具有重要价值。2013年11月，国家卫健委在全国40个城市启动流动人口基本公共卫生服务均等化试点工作。《“健康中国2030”规划纲要》明确提出做好流动人口基本公共卫生计生服务均等化工作。党的十九大报告提出，加快推进基本公共服务均等化、完善公共服务体系；实施健康中国战略，建立优质高效的医疗卫生服务体系。上述举措意在提升城市公共卫生服务水平、加快推进农民工融入城市进程。然而，对于公共卫生服务是否能够提升农民工福利水平，目前仍欠缺具有说服力的答案。

为此，我们借鉴阿玛蒂亚•森的福利思想，从个体异质性出发，以实质性自由为目标，以可行能力指标衡量农民工的福利水平，结合国家卫健委组织实施的2014年度中国流动人口动态监测调查，系统考察公共卫生服务对农民工福利水平的影响。通过分析发现，从防护性保障、社会条件、经济条件、精神感受及政治参与等五个层面测度农民工可行能力，当前农民工可行能力仅为0.285，依据马丁•内蒂对福利水平的划分标准，处于较低水平。进一步地，我们发现，建立健康档案、提供健康教育等城市公共卫生服务能够显著提升农民工的可行能力，但这一影响同时呈现出地区差异、代际差异及就业身份差异。

由上述结论可得到如下启示：提供公共卫生服务有助于增进农民工福祉、提升其可行能力，因此，应当弱化社会排斥、从社会公民的意义上推进基本公共服务均等化水平，努力使农民工平等地享有满足其发展需求的城市基本公共服务。

具体而言，一是应积极运用移动互联网等新型手段推进居民健康档案工作，努力提高农民工健康管理的信息化水平与运行效率。二是应充分利用多种形式向农民工提供多领域的健康教育工作，逐步扩大健康权益向农民工群体的惠及范围。三是因人、因时、因地制宜，分阶段、分类型、有侧重地健全城市公共卫生服务。最后，各级政府在推进公共卫生服务工作中，要注重从管理到服务的转变，以农民工为主体，充分考虑农民工的需要，健全需求侧服务机制，还要以社区为载体，夯实社区硬件基础、健全社区服务功能、积极引导农民工参与社区活动，努力强化农民工主体成员身份的认知程度，增进其主观福祉。