顾庆康  林乐芬（南京农业大学），《经济评论》2019年第5期

长期以来，我国农村金融市场运行效率低下，农户面临严峻的信贷配给难题。尤其是随着我国农地“三权分置”制度改革的推进，农地流转在全国范围内兴起，我国农业经营主体结构逐渐转变为小农户与新型农业经营主体并存的局面。新一轮农地制度改革的目标是为了推动农业的规模化和集约化，提高农业现代化水平。然而，现有的金融支农体系难以适应金融需求主体结构的改变，有效抵押品、担保品的缺乏，是很多农业经营主体在发展中难以避开的难题。农地流转不仅要带动土地、劳动等生产要素向农业经营主体聚集，也要促进资本要素向农业领域流动，考虑到农地经营权是农户最直接的固定资产，政府部门逐渐放开了农地经营权的融资担保权利，并于2018年12月29日通过的《农地承包法修正案》中明确 “承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保；受让方通过流转取得的土地经营权，经承包方书面同意并向发包方备案，可以向金融机构融资担保。”

试点以来，农地经营权抵押贷款的绩效一直是各界关注的焦点。然而，到底能否缓解农户信贷配给难题，取决于农户的需求决策和银行的供给决策。需求方面，我们认为在我国农村现有农地流转市场不健全、规范性不足、农地社会保障程度较高的大背景下，农地抵押贷款试点中，农户申请贷款的交易成本与失地风险较高，从而可能自愿放弃贷款申请，使得其信贷配给难题不能得到有效缓解。供给方面，由于农地经营权市场价值较低、变现能力不强，难以达到银行对抵押品的价值预期，极大地降低了银行的贷款供给意愿，大部分农户仍然会面临较高程度的完全数量配给。此外，由于小农户与规模农户在经营特征及交易流程等方面存在差异，导致他们信贷配给不能得到缓解的原因可能不同。

为了验证上述假设，我们基于2015年江苏省东海县的农户调研数据，得出以下三点结论：一是在农地抵押贷款试点中，存在较大部分农户的信贷配给未得到缓解。二是造成小农户和规模农户自愿放弃贷款申请的原因存在异同。社会资本不足、交通成本较高是小农户交易成本过高的主要原因；抵押贷款对农地流转规范性要求高、交通成本过高是规模农户交易成本过高的主要原因。此外，失地后造成家庭收入的大幅度减少是造成农户认为风险过高的关键原因。三是造成小农户和规模农户面临完全数量配给的原因存在异同。社会资本不足、征信信息不足是造成小农户完全数量配给的主要原因；社会资本不足、征信信息不足、农地流转过程不规范以及农地流转期限较短是规模农户完全数量配给的主要原因。

从研究结论出发，提出以下政策建议：一是降低贷款的交易成本，逐步扩大农村综合产权交易所与银行网点的覆盖范围，规范化农地流转合同，简化农地产权抵押凭证鉴证流程。二是降低农户的失地损失预期，依托地方与中央财政进一步提高我国农村农户的家庭养老保险以及规模农户的失业保险的覆盖率。三是大力培育农地流转市场，引导农户适度规模和适度期限经营。长期内，应该以培育完善的农地流转市场为根本目标。短期内，应当引导规模农户适度规模、适度期限经营，以提高银行对于农地经营权的市场价值预期。四是完善农村征信体系建设，引导农户低风险经营。长期内，在农地流转市场化程度不高时，农村征信体系的建设显得尤其重要。短期内，应该引导农户经营风险较低的项目，并允许多种形式的农村土地经营权抵押贷款产品并存。