孙萌（北京大学）、台航（中国人民银行）

《财政分权与经济增长：理论分析与经验证据》载于《经济评论》2019年第5期

在大国市场经济中，政府间财政关系是影响经济发展的重要因素之一。在多层级政府的制度背景下，各级政府的财政行为对经济增长的影响存在差异。对于政府间财政关系对经济增长的影响作用，学术界尚缺乏一致结论，认为既有正向作用也有负向作用，两种经验证据同时存在。那么，到底财政分权能够产生怎样的影响？

直观上看，财政分权对经济增长的影响较为复杂。纵观我国政府间财政关系的演变历程，在不同的财政管理体制下，地方政府财政分权程度的大小不断调整，对经济发展的影响也在发生变化。1950—1979年，我国政府间财政管理体制采用的是“统收统支”制度，财权和事权高度集中于中央政府，地方政府的财政自主性较小；1980—1993年，政府间财政关系采用的是以财政包干制为核心形式的“分灶吃饭”制度，其特点是中央政府将财政权力下放到地方政府，地方政府的财政自主性大幅度提高，发展经济的积极性得到了充分调动；1994年以后，我国实施了分税制财政管理体制，中央和地方分级分税分预算管理，中央政府和地方政府发展经济的积极性都得到了有效发挥。整体来看，如何调动中央和地方两个积极性是政府间财政关系变革的主线之一；同时，地方政府过高的财政分权程度和过低的财政分权程度对经济增长而言都并非合意。那么，单纯地从经济增长的角度出发，如何厘清财政分权对经济增长的影响机制，需要在理论和实证层面予以回答。一种合理的推断是，财政分权与经济增长之间是非线性关系。

借鉴以往文献的研究方法，并结合中国式财政分权所表现出的税收弹性分成特征，我们利用内生增长框架将中央和地方政府提供的公共物品作为不同的生产要素引入企业的生产函数中，并在各级政府的预算约束中引入财政分权变量，通过最优化分析探讨财政分权与经济增长之间的非线性关系，最后利用中国县级面板数据进行实证检验。理论结论表明，地方财政分权程度与经济增长之间存在着非线性关系，过高和过低的财政分权都不利于经济增长。

为什么财政分权会对经济增长产生非线性影响?其关键在于，中央和地方政府提供的公共物品对企业生产的影响存在差异，而公共物品供给则受到不同层级政府财政分权约束和支出偏好的影响。尤为重要的是，财政分权程度会通过中央公共物品的正外部性、地方公共物品的正外部性两种渠道影响总产出。当分权程度变化时，两种外部性之间的相对大小也会发生变化。当地方财政分权程度较低时，地方政府所能提供的公共物品就相对有限，此时如果提高地方财政分权程度，地方公共物品的正外部性就大于中央公共物品，那么将会在整体上增加企业产出，促进经济增长；然而，当地方财政分权程度高于一定水平时，地方政府所能提供的公共物品就相对过多，如果提高地方财政分权程度，地方公共物品的正外部性就会小于中央公共物品，那么继续提高地方政府的财政分权程度在整体上反而不利于增加企业产出，会抑制经济增长。

研究启示在于：对于企业而言，中央和地方政府提供的公共物品对产出的边际贡献是不同的，这意味着政府间财政关系的变动会通过同时影响中央和地方政府的公共物品供给而作用于生产。对于地方政府而言，政策目标和各层级政府间的支出偏好会影响地方最优的财政分权程度。在以经济增长为最优目标的前提下，对于更为偏好生产性支出的政府层级给予更高的财政分权程度，将会更有利于整体的经济增长；但如果将公共服务等其他指标纳入目标函数时，生产性支出偏好对最优分权程度的影响将发生变化。对于经济体而言，过度的财政集权和财政分权均不利于经济增长。如果仅从微观的企业生产活动视角出发，对地方政府财政分权程度的调整也并非越大越好，我们应当在协调均衡中寻找最适宜经济增长的政府间财政关系。