阎川(中央财经大学)、雷婕(中国出口信用保险公司)，《经济评论》2019年第3期

在经过了多年的高速增长后，中国经济进入新常态发展阶段。在这个承上启下的历史时期，党的十九大对中国经济提出了向“高质量”发展的要求。在实现这一目标的过程中，政府财政体制特别是政府间财政分权体制发挥着重要作用。从产业集聚对经济发展促进效果来看，产业集聚构成了中国经济快速发展的重要推动力量。然而，对政府间财政分权和产业集聚这两个驱动中国经济发展的重要引擎，国内外已有文献尚未对它们之间的内在联系进行探讨。因此，有必要基于中国改革开放的实践，从理论上深入探讨政府间财政分权对中国产业集聚的影响机制，进而为充分发挥政府财政在中国产业集聚过程中的应有基础和重要支柱作用提供理论依据。

我们尝试从财政分权制度视角解析产业集聚的演进过程，为中国产业集聚现象的原因解释提供一个新的视角。从现有“中国式财政分权”导致的地方政府间增长竞争角度出发，我们将地方政府官员设定为理性人，并通过求解最优化目标函数，得出了描述地方政府官员产业选择偏好的理论模型，并基于我国地级市面板数据，利用动态面板模型实证检验了理论机制的客观存在性，从而通过将政府间财政分权体制因素作为一个重要的驱动因素嵌入现有产业集聚驱动因素理论框架中，在客观上拓展了现有产业集聚驱动因素理论，弥补了产业集聚理论在财政体制要素分析方面的不足。这在一定程度上提升了产业集聚理论对中国产业集聚现象的解释力与指导力，为中国经济新常态下政府针对制造业集聚、生产性服务业集聚、两个产业的协同集聚领域的财政政策的制定与调整提供了依据。

研究显示，中国式财政分权制度带来的“竞优”效应对中国产业集聚经济的发展有着显著的促进作用，并且这种“竞优”的制度红利的释放效果会受到宏观产业结构环境的影响：生产性服务业与制造业之间的产业关联度越高，分权制度对生产性服务业集聚的促进作用越显著；制造业各行业之间的关联度越高，分权制度对制造业集聚的促进作用越显著。同时，我们还观察到虽然中国式财政分权制度会促进制造业与生产性服务业的协同集聚，但这种促进作用呈现出倒U型特征，当制造业集聚水平小于生产性服务业集聚水平时，财政分权制度会促进两个产业的协同集聚，并且制造业各行业之间的关联度越高，这种促进效果越明显；当制造业集聚水平大于生产性服务业集聚水平时，分权制度则会阻碍两个产业的协同集聚发展，而制造业和生产性服务业之间的产业关联度的提升则会缓解这种阻碍作用。

为此，我们提出以下建议：首先，推动各级政府事权清单制度改革，推进省以下财政分权改革真正落到实处，疏通现有分权体制的制度红利释放渠道。其次，在现有财政分权制度基础上，中央政府应当注重产业结构的优化，引导地方政府制定更加有利于生产性服务业嵌入制造业产业链的配套产业政策，促进制造业上下游行业更加紧密地联动，注重财税体制改革与产业结构调整的统筹规划、协调推进，从而使得中国式财政分权对产业集聚经济的积极影响和制度红利更加有效地释放。最后，为了促进制造业与生产性服务业协同集聚发展，应当因地制宜地灵活调整财政放权与产业结构调整之间的关系。对于那些制造业发展相对薄弱的地区，可适当加大财政放权力度，并同时引导其地方政府制定有利于当地制造业各行业联动的产业政策；而对于那些制造业较发达、生产性服务业发展相对薄弱的地区，应当将政策调节重点从财政放权转移到产业结构调整上来，引导其地方政府优先发展与当地制造业配套程度高的生产性服务业种类，提升生产性服务业与制造业之间的产业关联水平，从而更好地促进制造业与生产性服务业的协同集聚发展。