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撤县设市政策能够促进经济增长吗?
发布时间:2019-05-08 17:09:23

 刘晨晖  陈长石(东北财经大学)

《撤县设市、行政扩权与经济增长——基于断点回归方法的估计》,《经济评论》2019年第2

 

市管县是我国目前最常见的行政体制安排。改革开放以后,由于历史和制度原因,市管县体制在运行过程中出现了诸如行政层级过多、小马拉大车等弊端,在行政管理、财政安排等方面对经济发展较快的县形成了制度性约束。为了解决这些问题,中央政府不断尝试对市管县体制进行调整,并实施了一系列行政区划改革措施,旨在破除体制弊端、释放经济活力。撤县设市就是其中的主要政策措施之一。自20世纪80年代起,中央政府开始第一次推行撤县设市政策,但由于出现了假性城市化等问题,这项政策在1997年被紧急叫停。时隔二十年之后,2017年,国务院在《政府工作报告》中重提推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,又重启了此项政策。

那么,撤县设市究竟会给实施这项政策的县带来怎样的变化呢?我们发现,撤县设市不仅仅是以城市化为导向的行政区划变迁政策,它本质上还是对基层地方政府的一次行政扩权,使其拥有超出同级别行政区的权利。因此,在撤县设市之后,县级市政府往往能够在以下两个方面获得更大的自主权:第一,财政资金与财政自由度。虽然都是县级地区,但县级市比县的独立性更强,受上级约束更小,不仅能够留存更多的财政资金,在资金的安排和使用方面也享有更高的自由度。并且,由于县级市的主要职能是工业发展与城市建设,在财政资金安排方面,县级市还可以比县获得更多的财政专项资金和相应配套的城市建设费用。第二,土地出让。按照现行政策,出于发展导向的原因,县级市能够比县更容易从土地出让中获益。总而言之,撤县设市能够使得基层地方政府获得更高的财政权限和行政权力,为当地政府推行相关政策、带动经济增长创造更有利的条件。

然而,我们的研究还发现,虽然实施撤县设市政策的县级市确实表现出了更高经济增长水平,但是,受限于粗放型经济增长方式的制约,这种积极影响主要是通过投资拉动实现的,并不能从根本上改善资源配置效率偏低的问题,对当地的创新潜力、经济发展质量也都没有形成促进作用。

这些发现具有以下一些政策启示:首先,通过实施行政区划体制改革,给予地方更大的行政与财政自主性,虽然有助于激发基层地方政府发展经济的积极性,但却很难改变地方政府以投资拉动经济增长的粗放方式;其次,应加强对新设市地区财政资金来源和使用方面的监管,避免层级调整衔接过程中的重复投资和资源浪费等问题;最后,当前我国已经开始实施新一轮撤县设市政策,应充分借鉴上一轮撤县设市政策周期的经验教训,更加重视提升经济的发展质量与发展效率。