于文超（西南政法大学），《经济评论》2019年第1期

近年来，产能过剩、人口老龄化、国际贸易摩擦等问题困扰着中国经济可持续增长。在这一背景下，党的十九大报告提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，强调“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。企业是创新活动的主体，企业创新不仅是企业自我发展的内生选择，更是贯彻创新发展理念的关键环节。大力推动企业创新以提高全要素生产率对中国经济增长的贡献，是实现中国经济发展质量变革、效率变革、动力变革的必由之路。但现阶段，中国企业创新积极性和创新质量依然不尽如人意。对此，一个富有价值的追问便是，有哪些因素阻碍中国企业创新，又有哪些因素促进中国企业创新？厘清上述问题对探寻激发中国企业创新活力的有效路径具有重要意义。

市场化转型背景下，政府与企业之间的关系历来是学者们理解中国经济资源配置和企业行为的重要视角，其中两类较有代表性的文献包括：第一，关注企业政治关联的经济后果；第二，考察官员更替对企业决策的影响。比较而言，前一类文献更多从公司治理视角展开研究，后一类文献则更多强调政府影响经济发展的微观机制，但从动态视角看，地方官员更替越频繁的地区势必经历越持久、深入的政企关系重构，因此，地方官员更替为观察政企关系重构的经济效应提供了绝佳契机。从促进企业创新的角度而言，地方官员频繁更替会降低政企关系稳定性，减少政企关系的“潜在收益”，促进企业将更多精力和资源投向创新活动；同时，官员更替会带来政策不确定性，促使企业为赢得市场竞争优势而加大创新力度。然而，从抑制企业创新的角度而言，地方官员更替越频繁，企业同政府“打交道”而付出的非生产性支出越多，从而挤占企业用于创新活动的资源；同时，官员更替带来的政策不确定性会加剧企业融资约束，导致企业采取更多避险行为，从而对创新活动产生不利影响。可见，仅从理论上难以判断地方官员更替对企业创新的具体影响，且这一问题在现有实证文献中并未得到系统解答。

为此，基于政企关系重构视角，笔者利用世界银行2012年中国企业调查数据，评估地方官员更替对企业创新的影响，得到如下基本发现：第一，地方官员更替越频繁的城市，企业创新概率和创新强度更高，且对于中小企业以及国有股权比重较低的企业而言，这种影响更强；第二，在考虑非线性关系的背景下，官员更替频率对企业创新有倒“U”型影响，即随着官员更替频率增加，企业创新概率和创新强度先增加后降低，拐点位置相当于2006-2010年间市委书记与市长共计更替2.5次左右。

上述发现有如下政策启示：在官员任期制度和干部交流制度背景下，地方官员更替在总体上有助于促进企业创新活动。其背后的经济学理论机制在于，合理的地方官员更替能有效打破政企关系网产生的“利益藩篱”，激励企业将更多资源和精力配置到创新活动。然而，过于频繁的官员更替可能会加剧地区经济政策变动，使企业行为变得更加保守、谨慎、短期化，增加企业非生产性活动，进而对企业创新带来不利影响。由此可见，从企业创新的角度而言，地方官员更替频率存在最优的“度”，适度的官员更替有助于激励企业开展更多创新活动。同时，政府治理提供的外部环境是企业决策的前提和基础，而地方主政官员内在动机和激励是决定政府治理行为的重要因素。上述结论意味着，调动地方官员干事创业、创新发展的积极性，构建亲清新型政商关系，是完善营商环境、激发企业创新活力的重要着力点。