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行政分权对公共支出的影响
发布时间:2018-01-22 11:02:56

 

李永涛 刘洪钟(辽宁大学)
《行政分权对公共支出的影响——基于扩权强县准实验分析》,《经济评论》2018年第1
 
2018年是中国特色社会主义改革开放40周年,回顾40多年来的改革历程,毋庸置疑的是中国的确走出了自身独特的成功之路,诸如公路建设、医疗服务等公共设施服务取得瞩目成就,居民生活水平也显著改善。这一系列变化被学界普遍称之为中国增长奇迹
最初,对中国经济增长奇迹的解释主要基于中国经济的转轨——计划经济转向社会主义市场经济。在此基础上,学界广泛探讨了市场转型和产权变化所带来的积极影响。然而,经济转轨在现实中是一系列变化过程。该过程不仅包含市场及企业的变革,也涉及政府的改革。
在中国经济发展过程中,自邓小平提出改革开放政策到中央政府确立社会主义市场经济体制,政府对经济的干预就一直存在。因此,在分析中国经济发展时,研究者不能忽视政府作用。但相对干预政策而言,理解政府干预质量更加重要。实际上政府对经济的干预在世界各国普遍存在,尽管每个国家采用的干预工具大体相似,但所产生干预结果却天差地别。按照诺斯(North1990)的理论,要理解经济结果的差异就要深入分析其背后相关组织和制度安排。就中国政府治理制度改革而言,相关研究普遍强调中国式分权,并认为中国地方政府维护市场和促进地方经济发展的激励源自两方面:财政分权和行政分权。其中,前者能够保证地方政府从GDP增长中获取相应财政收入,后者又使得地方政府具有一定权力来提升居民生活水平。
在中国现有制度安排下,财政分权经常被作为中央及地方政府提升居民生活水平重要措施,并在中国经济发展和政府改革过程中进行了多次调整。这为研究提供了丰富数据和便利。然而,行政分权则因度量困难和数据匮乏给研究带来一定难度。但政府近年来推行的一项相对稳定行政分权改革措施——“扩权强县为研究提供了便利,并使得这一局面有所改观,但相关研究仍存争议,其中可能的原因在于分析样本选择方面。
基于此,通过对比改革的县与其空间接壤但未改革的县可以较好评估行政分权改革的效果。在细分公共品支出项目基础上,研究基于上述分析发现扩权这一行政改革使得地方县级政府偏爱那些能够带来经济增长的公共服务项目,比如基本建设支出;而忽略那些能够改善国民社会文化的民生项目,比如教育、医疗卫生和科学支出。在细分民生项目基础上,研究发现县级政府会较为关注短期内与居民日常生活息息相关的公共品——医疗卫生。考虑到官员存在任期限制,他们可能并不十分关心那些具有长期效应的公共品投入,比如教育项目。同时,结合GDP分组讨论,研究进一步发现处于经济发展落后县的政府官员有更强激励去推动那些能够带来经济增长的基本建设项目支出,而那些任职经济发展较好县的政府官员可能会在一定程度上更愿意增加民生项目支出。
尽管供给侧改革是当前经济调整和发展的迫切任务,但准确评估行政分权改革影响将有助于我们明晰改革方向和优化经济发展。