土地市场化是否推动城投债发行？
发布时间：2017-07-12 13:16:23
李尚蒲 罗必良 何勤英（华南农业大学）
《土地市场化是否推动城投债发行？》，《经济评论》2017年第4期
中国仍处于快速的城镇化进程中，城市规模和空间急剧扩张，这需要地方政府进行大量基础设施建设。由此各地在推动城镇化进程中产生大量资金需求，地方政府通过出让土地获得收入和利用满足企业债券发行条件的投融资平台发行“城投债”融资。城投债作为准市政债将构成未来地方政府债务的重要组成部分。
土地作为城投债的质押抵押物，对城投债的偿还和风险防控具有极其重要意义。城市化建设的资金缺口促使地方政府对土地财政和债务高度依赖。国有土地市场化与土地价格呈现正相关关系，即国有土地市场化是以“招拍挂”等以市场化方式出让的土地比重来衡量。土地市场化体现了地方政府面临着对土地要素不同功能的权衡。
土地市场化体现要素价格，通过土地出让收入和土地抵押收入影响城投债发行规模。土地出让收入和城投债同时作为地方财政收入的两种途径，表面看来两者存在着“此消彼长”的互相补充的关系。当地方政府通过土地出让收入获取的财政收入减少时，就会转向融资平台以发债增加财政资金来维持财政支出，反之亦反之。通过厘清土地市场化和城投债发行规模之间的关系，我们发现以下传递路径：土地市场化→高地价→土地出让收入提高→减少或增加地方政府债务（含城投债）规模→资金投向城市建设→推高地价→土地市场化进程。此外，土地市场化还通过土地抵押收入这个渠道对城投债发行规模产生影响。土地市场化助推土地价格上涨，地方政府可以通过较少的抵押土地获取较高的抵押融资收入，然后增加地方政府债务（含城投债）规模。
我们以地方融资平台公司发行的城投债为研究对象，利用2005-2013年省级数据探讨土地市场化程度对城投债发行规模是促进还是抑制作用，发现土地市场化和城投债发行规模之间的关系很复杂，且受到国家其他经济政策影响。“四万亿计划”实施前土地市场化水平显著促进城投债发行规模，实施后土地市场化水平对城投债发行规模促进作用减弱甚至转为抑制作用。考虑地方政府自行发债试点政策背景下土地市场化对城投债发行规模的影响时，我们也得出类似结论。此外，地方政府竞争和晋升锦标赛也影响着城投债发行规模，印证了2013年国家审计结果，即93.63%的地方债务资金已支出，主要用于市政建设、交通运输设施建设、土地收储等项目。这说明地方政府债务膨胀实质上既是“为增长而竞争”延续，同时各地依靠投资拉动经济增长存在着路径依赖特征。
整体来看，土地市场化发育起到硬化地方政府债务预算软约束问题，我们的政策建议如下：一是加强土地出让金的管理，充分认识到土地市场化与土地价格的“正反馈”作用，以及对城投债发行规模的影响。正确认识土地要素属性，坚持土地资源配置需要市场和计划相结合，实施对土地价格的预期管理。二是防控土地市场化引发的地价上涨过快，警惕土地融资和城投债增长过快引发系统金融风险，对地方性融资平台以土地出让和土地抵押获得贷款的城投债进行分类管理。三是完善分税制改革，深化行政体制改革，落实债务责任。理顺和明确中央和地方事权划分，健全干部政绩考核和问责机制，增加关于负债情况、土地质押情况、自然资源消耗情况等综合的评价指标。