司海平(山东大学)、刘小鸽（北京大学）、范玉波（山东社会科学院），《经济评论》2017年第1期

如何优化经济结构是我国实现高质量经济增长需要回答的关键问题之一。尤其是近年来，中国经济开始进入新常态，经济结构调整被提到更加重要的位置。在产业结构变迁中，市场的力量得到大多数学者的认同，而政府在其中所发挥的作用却一直未有定论，有待进一步的研究。地方债务一定程度体现着地方的财政自主权，从发债的角度审视地方政府在产业结构变迁中的作用，可以更为精确地考察地方政府有形之手的产业效应。

我们利用2009-2014年地级市城投债数据考察了地方发债对产业结构的影响，结果发现地方债务发行产生了明显的经济结构效应：增加了第三产业占比、降低了第二产业占比。

然而，地方债务的产业结构效应存在地区差异性，这主要是与债务资金的投向有关。尽管不同地区的债务资金都较大比例投向了第二产业和综合类，但东部地区对第二产业的投入相比中西部地区要少，这也就说明在中西部地区地方债务对第三产业的促进作用相对于东部地区要小。我们还发现区域之间最大的投向区别体现在建筑业上，中部和西部地区的债务资金一半都投向了建筑业，比东部投向建筑业的债务高出10%左右。这意味着中西部的城投债主要用于拆迁、旧城改造、开发区建设等推进城镇化的政府投资。

东部地区正处于后工业化时期，服务业有明确的集聚倾向。城投债发行所带来的基础设施改善正与其产业发展阶段相适应，为东部地区的产业结构变迁起到了“锦上添花”作用。而中西部地区原本基础设施与基础服务就落后，加之发债资金对基础服务业的投入不足，城镇化后的地区无法拥有相配套的公共服务设施，进而无法带动农村劳动人口转移，形成生产要素的自由流动，也就无法吸引人才和形成产业集聚产生促进技术进步等一系列对于产业结构升级的正面效应。这可能是导致在中西部城投债对产业结构变迁的作用不显著的原因。反而可能由于发行债务投入建筑业过多而没有提供足够的公共设施，形成大量空城、鬼城，造成投资浪费，对产业结构产生“拔苗助长”的不利影响。

从全国层面上来看，地方政府利用融资平台发行债务，起到了调整产业结构的作用，推动了产业结构由工业主导型向服务业主导型转变。但是在中西部地区，地方债务未能起到相应的产业结构调整作用。在中西部地区，低效与无效的债务投资很可能形成大量闲置浪费，阻碍了产业结构的升级。地方债务应避免过多投入到建筑业，加大向特定的、能够有效改善民生的公共产品和公共服务领域的投资力度。一方面避免发债带来的城镇化设施浪费、推升房价等负面影响，另一方面还可以提高城镇化发展水平与基础设施服务配套程度以带动要素的自由流动。

总之，地方发债可以成为地方政府自主调节产业结构变动的财政手段，但其是否对产业结构形成正面影响取决于其是否投向相宜地区与规范发行。目前经济形势以及地方政府的总体财政状况依然严峻，通过分析，我们认为可以为了“保增长”与“调结构”适当使用以城投债为代表的地方融资平台这一载体，但首先要根据当地经济和产业发展阶段的实际情况规范地方政府债务性融资行为。