侯新烁（湘潭大学）、杨汝岱（北京大学）

《政府城市发展意志与中国区域城市化空间推进——基于<政府工作报告>视角的研究》，《经济评论》2016年第6期

中国政府一直在致力于空间经济的建设和平衡发展问题，对城市发展的倾向性意志对城市化进程的影响积厚流广。在中国，城市化绝非简单的人口空间转移，政府意志导向何处，运动轨迹就会偏向何方。我们可以通过外太空遥感卫星拍摄的夜间灯光数据发现中国经济发展已经形成了典型的集聚特征：东部沿海地区主要是以城市为节点的网络式城市化推进特征，发展以城市群连片区为主要载体；内陆地区则仍旧是以个别中心城市超前发展为基本特征，城市化过程受到政府主导行为的显著影响，努力促成人口的“城镇化”集聚已经演化为地方实践中的一个重要目标。然而，在正确认识和促成城市化提升的过程中，需要空间布局遵循经济发展的客观规律，更需强调政府发展意愿嵌入城市化过程的客观事实。

从理论上来看，经济禀赋、人口的推力和拉力作用、城市发展的模式、工业化水平等都是城市化推进速度的重要影响因素，然而，中国城市化过程有其独特性，因此在发展过程中仍旧存在诸多需辨析的主题。首先，虽然研究认为城市化水平由要素城乡配置和产品贸易均衡共同决定，但中国不同地区城市化进程的明显空间差异并非既有要素可完全解释；其次，中国的城市形成和发展本身，并不只依附于工业化和人口集聚过程，各级政府在城市建设中的意志决定了差异是自然而然的结果；最后，尽管在过去的讨论中，人们已意识到了政府的重要影响，但在话语体系中往往仅以一句“行政主导型城镇化”简单代之，忽视了政府在“多大程度上愿意推进城市化”的意志表达的左右力量。我们认为，中国的特殊性在于政府意志引导中国城市化发展的空间分布，伴之以新型城镇化战略安排和户籍制度和人口流向新变化，政府意志会通过人口和空间渠道交互地对城市化的空间格局产生作用。

通过研读《政府工作报告》文本抽取城市化相关有效词频，我们在省级层面发现，外在的政府意志表达与城市化过程具有明显关联机制，并可在一定程度上解释空间上的差异，但中央政府和地方政府的意志倾向呈现一定的分歧，实践中以“市化”和“镇化”映射集中发展和分散发展两种思路。同时我们还发现，政府的影响力是否显著并非是无条件的，不同的产业结构、资本投入水平和人口增长状况能够影响意志的作用表现，其中产业调整渠道和人口支撑渠道是政府能够影响城市化发展的主要空间路径。

这些结果的政策启示在于：其一，认识政府的主导作用，还需要厘清中央和地方两级政府的互动关系，“既要优化宏观布局，也要搞好城市微观空间治理”，那么各省市不仅要有对本地区支撑条件的明确认知，还需要做到因势利导，依靠国家规划和市场力量积极引导城市化健康发展；其二，应合理应对市化或镇化实践，缘由城市化的阶段性和空间性，沿海和内地面临由政府干预导致的不同困境，发展“大城市”还是发展“小城镇”的争论仍在持续，要认识到城市化推进的时序性和个体特征，充分强调各地区发展条件的异质性；其三，注重疏导区域内、区域间人口的合理流动和流向，通过人口关联形成地区协同。人的城市化是支撑城市发展的根本，因此推进速度会受限于农村可流动人口数量，未来城市化必然要注重人口流向的空间匹配。在当下，人的聚集呈现“市化”和“镇化”共同驱动特征，城市群的人口吸纳作用正在增强，而大城市要成为人口的中心承载区，不能让城市门槛成为阻碍城乡融合的“玻璃幕墙”。