杨良松（西南财经大学）

《转移支付对地方财政农业支出的影响——基于2003-2009年地级面板数据

的研究》，《经济评论》2016年第5期

在推进城乡一体化进程中，财政农业支出发挥着重要作用，其规模在近年来也大幅增长。2015年农林水支出达到17380亿元，为2003年数额的15倍，占财政总支出的9.9%。其中，地方政府承担了90%的农业支出，而省以下的地、县、乡级财政的比重也在70%左右。另一方面，地方财政支出严重依赖政府间转移支付。2015年，中央对地方转移支付达到50079亿元，转移支付占地方财政支出的比重达到33%，中西部地区的比重则普遍达到50%以上。如此之多的转移支付，是否促进了地方农业支出的增长，无疑值得研究。

从理论上讲，转移支付对于地方农业支出的影响并不确定。一方面，转移支付对于农业支出可能会有积极影响。转移支付的一大目标是促进基本公共服务的供给，而财政农业支出对于农村公共服务供给至关重要。且转移支付是实现中央政府政策目标的重要工具，而中央无疑很重视“三农”问题，故各界可能期望转移支付会大幅增加农业支出。但另一方面，地方政府又可能忽视农业问题。首先，考虑到地方政府所面临的制度约束，地方官员很可能选择忽视农业。地方官员非常关注经济增长与财政收入，而农业对这两个目标的贡献非常小；而由于官员管理体制的影响，地方官员需要在任期内做出比较显著的政绩，农业也很难成为政绩；加之农民“用手投票”、“用脚投票”与“呼吁”的能力都较差，难以对地方官员施加有效压力，故地方官员会忽视农业与农业支出。其次，转移支付制度的缺陷使得这一问题雪上加霜。对地方政府而言，与地方自有收入相比，转移支付可算作一种“不劳而获”的收入，他们在使用的时候往往并不谨慎，此即所谓的“预算软约束”。转移支付也往往会被挪用。因此，转移支付可能难以增加农业支出。

       通过分析地市级数据，笔者发现，无论是使用比重还是人均值来衡量转移支付与农业支出，转移支付对农业支出正的影响都比较有限。我国的转移支付又分为一般性转移支付与专项转移支付，前者按公式分配，不限制地方使用目的；后者主要按项目分配，限制地方使用目的。具体分析后发现，一般性转移支付对农业支出的效果很微弱；专项转移支付虽有较大的积极影响，但仍低于合理水平。这说明，一般性转移支付并没有用在农业支出上，用于农业的专项转移支付也被地方政府挪用。

实证结果还显示，转移支付对农业支出中的林业支出效果最大，对其他农业支出的影响较低。转移支付对农业支出的影响还存在地区差异。笔者也研究了第一产业产值比重、人均财政收入、财政供养人员比重与FDI比重等因素对财政农业支出的影响，深化了对于地方农业支出影响因素的理解。

这些结果也具有重要的政策含义。首先，对转移支付结构调整应当慎重，要注意地方政府对一般性转移支付的滥用。近年来转移支付制度改革的趋势是增加一般性转移支付，削减专项转移支付，但二者都有缺陷，值得仔细权衡。其次，应当改革相关制度，强化地方政府问责制，促使地方政府重视农业发展与农业支出，确保一般性与专项转移支付都能达到应有效果。再次，应当注意转移支付使用上的时间与地区差异，并注意转移支付对不同类型的农业支出的影响差异。