王岳龙  邹秀清(江西财经大学),《经济评论》2016年第5期

    国内关于土地出让动机的研究非常多，大致有以下两派观点：一是“土地财政”说。认为分税制改革伴随着财权上移和事权下放，财政收支的不平衡促使地方政府千方百计寻求新的财政收入来源。而土地出让金从1994年起不再上缴中央财政，由此成为地方政府预算外收入的主要来源。“土地财政”假说强调地方政府通过高价卖地获得高额土地出让金，从而减轻分税制对地方财政的压力。二是“土地引资”说。认为土地作为一种稀缺资源，出让建设用地甚至违法供应土地是地方政府官员在地区间招商引资竞争中的重要手段。利用土地招商引资通过引入大工业项目，从而推动本地经济快速增长，争取在以经济绩效为核心的官员晋升博弈中胜出，成为各级地方政府官员的共同选择。因此各级地方政府官员有可能出于对政绩的追求而大量出让土地这种行为可称之为“土地引资”。有学者在此基础上，构建工业投资者－地方政府模型，从债务的双重引资作用角度分析地方政府举债发展经济的机制:债务作为地方政府动用资金能力的体现，不仅表现为以直接投资的形式增加GDP，而且通过基础设施建设和压低工业用地价格双重渠道吸引工业投资。

由于中国各地区经济发展水平和要素禀赋差异巨大，我们认为上述观点很可能都只片面地看到了问题的某个方面。现实中的情况是，各地区工业用地价格由于招商引资需要而基本维持在低价水平。居住用地价格由于受近年来房价剧烈上涨的拉动整体呈不断上涨之势，但是受经济基本面水平影响，东部地区居住地价要远超中西部，因此在地区之间形成了明显的“居住－工业用地价格剪刀差”局面，并且这个价格剪刀差有随着时间推移不断扩大的趋势，所以我们提出了如下待检验的观点：对东部地区而言，由于土地价格水平高，单位面积获得的土地出让金高，再加上当地房地产市场的超前发展，城市化的日益加深造成对商住用地的超前和过度开发需求，导致该地区土地出让更多的是为了获得土地出让金，即满足土地财政假说；对中西部地区而言，由于土地价格水平较低，单位面积出让获得的土地财政收入相对较少，这就使得西部地区参与土地财政的激励远小于东部地区，同时该地区工业化水平较为落后，发展经济面临巨大资金缺口，因而该地区土地出让可能更倾向于吸引更多外来资本，即满足招商引资假说。

基于105个重点城市2008-2011年的面板数据，我们对上述两种假说进行了实证检验，发现东部地区的土地财政模式在统计上不显著，中西部地区的土地出让行为则更倾向于“招商引资”，因此主张应该因地制宜，制定差别化的土地供应政策。我们试图从居住－工业用地价格剪刀差这一国情入手，遵循林毅夫教授提出的“新结构经济学”的分析框架，认为各地区由于其各自要素禀赋、经济发展水平不同而在土地出让结构上有所差异，通过分析用地指标中工业用地和居住用地的比例结构变化，识别出各地区的土地出让动机，从而区分土地财政和土地引资。