一个好的制度，首先是行之有效，畅通无阻；其次是符合常理，导人向善。政府信息公开已经成为重要的基本公共服务之一，政府信息公开服务的供给不仅是保障公民知情权，也是在促进对政府行为的社会化监督。不过从现有的制度保障来说，政府信息公开的法制基础依然薄弱，存在很大的缺陷。一方面，我国政府对信息公开责任主体的强制性规定过于笼统，使得部门及部门工作人员对于信息公开服务的提供更多来自道德责任感而非法律的义务感，当一个制度的执行只能被动地寄希望于执行者是个好人，那么显然，这项制度的价值已经荡然无存。另一方面，我国《保密法》又有事关部门机密信息的纪律规定，各级责任人员容易在强制性的保密责任与道德化的公开责任之间选择前者，造成制度压抑下的信息公开服务供给不足。换言之，我国政府信息公开服务较差有相当一部分原因在于部门和部门人员的信息公开态度无法有效转化为信息公开程度，这其中的传导恰是被制度缺陷所阻断。

 

我们利用上海财经大学2012年中国行政收支信息透明度调研数据，分析了中国行政收支信息公开服务的非均等化问题。指数分解结果显示：我国行政收支信息公开服务非均等化主要来自于部门间差异，贡献率占到49.53%；其次是事项间差异，贡献率占到27.23%；再次是区域间差异，贡献率占到23.24%。进一步利用G•Fields分解等方法的分析认为，区域间差异并非来自于周黎安（2008）提出的“经济发展差异假说”，而要归因于各个省份偶发的人为制度安排因素，例如，广西、山东两省份由省政府办公厅牵头的积极回应行为显著提高了它们的整体信息透明度得分。部门间差异则更多取决于各个部门信息公开的工作属性特征，一个部门如果在长期工作中形成了信息公开习惯，会比其他职能部门更了解信息公开的局限，因而对信息公开的执行和落实也更加完整彻底。事项间差异则主要是明细类事项公开服务较差的缘故，这是制度性压抑下信息公开服务供给不足的体现。

 

无论是人为制度安排造成的区域间差异，还是工作属性造成的部门间差异，抑或是明细类事项公开供给不足造成的事项间差异，其归根结底都说明，目前信息公开服务仅仅停留在“人治”管理之下，或者来源于领导层自上而下的人为部署，或者来源于部门人员对信息公开规则的熟悉程度，带有浓厚的人为主导痕迹。相比严格标准的“法治”管理模式，“人治”管理的信息公开服务供给有着太多的不确定性，是一种软约束，这也是造成信息公开服务非均等化的根源。制度是国家的良知，规则是群体的智商。没有行之有效的制度设计，制度本身将沦为虚与委蛇的摆设。惟有逐步将信息公开标准化、法制化，方是未来我国政府提升信息公开服务均等化水平的必由之路。