兼顾平等和激励双重目标的地方公共服务均等化评估

发布时间：2015-11-20 10:00:30

龚锋余锦亮（武汉大学）

《平等与激励权衡下的地方公共服务均等化评估——内涵及实证分析框架》《经济评论》2015年第5期

无论居民在性别、年龄、收入水平、受教育程度、居住地等特征方面存在何种差异，政府都应“一视同仁”地向其提供数量相同、质量相近、方便可及程度相当的公共服务。这是现阶段中国公共服务均等化的基本内涵。根据这一内涵，公共服务均等化的本质是供给或产出均等化，而非需求均等或受益（结果）均等。也就是说，政府应当向全体居民提供大致均等的公共服务水平，而居民是否消费、消费多少以及从消费中获益多少，则取决于居民基于自身的消费偏好和消费能力做出的自主选择，政府既不可能也无必要实现消费和受益层面的均等。

当前，推进中国地方公共服务均等化首先需要解决的问题是，如何通过财政转移支付或其他公共资金的再分配政策设计，提高财政能力不足地区地方政府充足供给公共服务的能力。由于要对不同地区的财政资源进行再分配，这就涉及到平等问题。

然而，推进地方公共服务均等化还需解决另一个问题，即如何通过财政转移支付或其他政府间再分配政策设计，规范地方政府的公共服务供给行为，提高地方政府供给公共服务的有效性与合意性，尽可能避免供给过程中财政资金的浪费、挪用和低效使用等。这就涉及到激励问题。理论和实践表明，在公共服务均等化过程中，上级政府为弥补地方政府财力缺口，向其提供财政资金援助，有可能会产生两种逆向激励效应：一是降低税收努力，用边际成本更低的转移支付资金替代边际成本更高的本级税收收入。通俗地讲，就是“老子给钱儿偷懒”；二是过度安排支出，超过完全由本级财政收入融资时的支出水平。通俗地讲，就是“崽花爷钱心不疼”。

因此，地方公共服务均等化政策设计主要是兼顾平等和激励双重目标，即通过公共财政资金的均等化配置，一方面为财政能力不足地区的地方政府提供财政资金援助，促进地方政府间财政能力的大致均衡；另一方面，避免对地方政府的公共服务供给行为产生扭曲，激励公共服务供给努力不足的地方政府更有效地使用财政资金。最终确保各地区政府能够且愿意提供大致均等、充足且合意的公共服务供给水平。

具体而言，如果地方公共服务供给不足是由地方政府所处的不利外部供给环境（不可控因素）导致的，则通过均等化制度（比如财政转移支付）补偿该地方政府；如果地方公共服务供给不足是由地方政府公共服务供给努力（可控因素）不足导致的，则不予补偿。因此，这一财政均等化制度，既不会扭曲地方政府的公共服务供给努力程度，又能为真正财政困难地区提供必要的财力援助，从而有助于实现地方公共服务供给过程中平等与激励目标的权衡。

根据上述思路，设计一个以泰尔指数为基础，由“测度、分组、分解、优化”四个步骤构成的公共服务均等化评估框架；利用这一框架与中国省一级义务教育和医疗卫生服务的数据，测算出达到平等与激励兼容目标的公共资金地区最优分配方案，并依据最优分配方案与现实分配方案的差异，可以判断现有公共资金的配置在多大程度上偏离了激励与平等权衡的目标，由此实现对平等与激励权衡下的公共服务非均衡程度的评估。

根据实证评估的结果，可以形成以下总体判断：中国义务教育和医疗卫生服务的供给非均衡问题依然比较严重。与实现平等与激励权衡目标的理想状态相比，无论是义务教育还是医疗卫生服务，各地区都普遍存在过度供给或供给不足问题。据此，应针对东、中、西部三个地区义务教育与医疗卫生服务非均衡的不同表现进行不同的政策设计。