离退休政府官员背景独立董事：智囊还是掮客？
发布时间：2015-03-23 11:24:11
余玉苗 周莹莹 潘珺（武汉大学）
《聘请退休政府官员背景独立董事给上市公司带来好处了吗？》，《经济评论》2015年第1期
据统计，2011年7月A股市值排名前50的上市公司中，担任独立董事的政府退休高官达到34位。2013年7月，中国重汽(香港)有限公司公告拟提名三位省部级退休官员出任独立董事，更引起舆论一片哗然。中国2006年施行的《公务员法》以及中纪委2008年发布的《关于规范中管干部辞去公职或者退（离）休后担任上市公司、基金管理公司独立董事、独立监事的通知》等法律规章都对原政府官员任独立董事进行了限制。然而在公众对退休政府官员受聘于公司的“旋转门”现象质疑不断、国家严格限制退休官员出任独立董事的情况下，上市公司却热衷聘请。其动机究竟如何？
中国证券监督委员会于2001年颁布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》明确了建立独立董事制度的初衷是期望其履行监督职能，以完善公司治理结构、更好地保护中小股东权益。但事实上，上市公司掌握着独立董事的薪酬发放与任免权，独立董事并不“独立”。就政府官员背景独立董事而言，尽管来自政府监管部门的独立董事拥有很多内部信息，但他们与其他背景独立董事一样承担着发表反对意见后“被辞职”的风险，以及碍于上市公司为其提供“颐养天年”的利益而不愿意行使否决权。在缺乏进行有效监督所需具备的会计、法律等方面的专业知识与经验的情况下，政府官员背景独立董事更没有底气去质疑董事会的各种决策。从董事会会议出勤率以及提案异议率来看，政府官员背景独立董事并没有充分发挥监督职能。
显然监督功能并不是聘请政府官员背景独立董事的上市公司所需。利用手工搜集的2009-2012年创业板上市公司相关数据，我们发现，在制度环境较差的地区，聘有政府官员背景独立董事可以给企业带来更大的税收优惠和更多的政府补助。这意味着退休高官的为政资源和人脉使得企业对其趋之若鹜。在中国转型经济的背景下，在市场化程度较低的区域，一方面，政府控制着大量资源，政府官员掌控着资源配置大权，决定着企业的市场准入、交易机会、税收优惠、政府补助等；另一方面，较差的制度环境伴随而来的是较低的政策法律的执行力度，政府关系在某种程度上成为法制化的替代物，使得原本通过正常法律法规制度能够享有的税收优惠或者政府补贴，却需要依靠聘用外部独立董事来实现。高薪聘请政府官员背景独立董事成为一种上市公司变相寻租政府官员的隐性通道。
从积极层面来讲，相比与企业高管，退休官员在宏观经济、国家政策以及区域交流方面具有独到的优势。但是在政府权力过大的环境中，相比于政府官员背景独立董事的自身价值，上市公司更看重附着在政府官员身上的“官场价值”。因此，只有完善独立董事的选任制度，进一步严格规范和监督落实对离退休政府官员担任独立董事的限制性规定，才能防止其成为“权力掮客”，从而抑制官员的台上台下腐败，维护市场在配置资源中的决定性作用和政府分配资源的公平性、公正性。此外，加快由“审批型政府”向“服务型政府”的切实转变也有助于抑制离退休政府官员权利寻租的空间。