中国农村低保真正“保底”了吗？
发布时间：2015-03-23 11:11:44
韩华为 徐月宾（北京师范大学）
《中国农村低保制度的反贫困效应研究——来自中西部五省的经验证据》，《经济评论》2014年第6期
按照中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）的部署，对于不同类型的贫困人口，各级政府应该有针对性的进行干预。具体来讲，对于有劳动能力的贫困人口，政府应利用各类开发式扶贫手段（比如基础设施、就业、教育、金融等方面），通过提升其发展能力来促其脱贫。而对于劳动能力受限的贫困人口，则应该通过包括低保在内的社会保障制度来维持其最基本的生活水平，也即对其“保底”。2007年低保制度在中国农村地区全面铺开，到2013年底，已经有超过5000万的农村人口获得这项救助。在世界范围内，如此大规模的以减贫为目的的社会救助制度是非常瞩目的。这项制度的运行效果如何，不仅是一个重大的研究课题，更是广大公众关注的重要议题。
低保制度在为中国农村缺乏劳动能力的贫困人口送达“安全网”的过程中，真正重要的问题包括两个。第一个是“瞄准问题”，即是否能够准确识别符合政策要求的低保人口。中央文件给出了指导性的瞄准方案：首先各地确定低保线，然后通过家计调查获得低保申请家庭的人均收入，最后通过比较家庭人均收入和低保线的相对大小来识别低保户，同时按两者的差额来确定低保待遇。在理想状态下，农村低保制度通过消除所有的贫困差距从而达到减贫政策所追求的保护效应（Dreze and Sen, 1989）。但是，在具体的执行过程中，资源层面（财力和人力的缺乏和不平衡）、制度层面（包括审核权的过度下放、监督机制的不完善）以及技术层面（家计调查中的测量误差）的原因导致“瞄不准”的现象颇为严重。制度执行中的第二个问题是保障力度不足。即使具有完美的瞄准效果，但是如果救助金额不足以使低保户的家庭人均收入达到低保线的水平，那么该制度的减贫效果也无疑会大打折扣。低保制度保障力度不足的根源是该项制度筹资体制的过度分权化。尽管中央财政对落后省份农村低保专项转移支付逐年上升，但还是存在不少县级政府在低保筹资方面捉襟见肘，最后导致“因财施保”、“平均分配救助金”等做法屡见不鲜。事实上，我们的实证研究也很好地验证了以上问题的严重性。
为了实现对“真低保户”的“保底”，政府需要在“瞄不准”和“保不足”两个问题上下功夫。改善瞄准效果的措施包括以下几点：首先，规范并完善低保制度中的审核、监督、动态管理程序，通过提高骗保的成本来杜绝低保腐败。其次，要在人力和技术上改进家计调查，包括贫困人口的信息化管理。当然，瞄准也存在成本，所以任何针对瞄准的改革都应该在成本效益上是合算的。在提升保障力度方面，低保筹资责任的上移有助于为“应保尽保”提供坚实的财政基础，中央财政应该承担更多的责任，同时省级财政也应该在低保筹资中扮演更重要的角色。作为一项社会政策，低保制度的效果不仅牵扯到财政、低保户的行为激励（比如就业激励）、家计调查技术和信息化，而且还与政府治理、公民意识、接受救助者的认知能力和心理感知（比如耻辱感）等因素都密切相关。低保制度的完善不仅需要理论和政策方面的深入研究，而且还需要更多来自民众的关注和参与。