如何实现农业转移人口市民化的制度供求均衡发展
原文《农业转移人口的市民化：基于制度供求视角的实证分析》，载于《经济评论》2014年第5期
发布时间：2014-09-29 08:53:24
何一鸣 罗必良 高少慧 （华南农业大学）
近年来，我国农业转移人口市民化进程不断加快，但飞速发展的同时也遇到一系列问题：政府在“户籍”维度的制度供给上对全国人口实施严格的城乡二元户籍管制，同时，在“农地”维度上又没有清晰界定农地产权配置主体，而且，在“福利”维度上对城乡公共资源采用非均等化的分配体系。这些均导致了农业转移人口无法改变户籍，其分享的国家公共福利比例因而偏低，所以其市民化的制度需求被约束。引导农业转移人口通过积分入户机制，使市民化的制度供给和制度需求均衡发展，是解决这一问题的有效路径。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确提出农业转移人口市民化的配套制度改革与实施。实现我国农业转移人口市民化制度供求均衡发展，需要从解除城乡户籍管制、构建土地退出机制及建设城乡公共服务均等化体系等方面采取对策。
自1958年公社化运动开始，国家采用赶超战略（如抑止农业和农村发展，甚至把农产品剩余和农业生产要素大量转移到重工业化部门）以适应高度管制的计划体制。尤其是，国家于1958年出台了《中华人民共和国户口登记条例》，其目的是从制度上对城乡人口户籍和农业人口转向城市实施严格的管制，从而保证农村有足够的劳动力生产农产品，同时也限制了在城市里享受低价农产品的人数。关键的问题是，上述的工业化赶超战略是以管制农业发展为前提，所以，工业部门的生产率从而工资和税收要远超农业部门。不过，1978年改革开放以后，农村劳动力在计划与市场双轨并存的体制下往往选择在工资率较高的城市就业，这使得大量农业人口向城镇的非农产业部门转移。进一步，国家在1994年实施的分税制改革导致地方政府利益独立化，地方政府为了最大化自身财政收入（主要来自城市的企业增值税）而大力制定“城市偏向型”的城镇化发展规划，因而形成若干个规模大小各异的城市增长极，它们又不同程度地吸引各种农业人口向城市集聚。农业人口留在城市里就业与生活，成为城市中的农业转移人口，并逐渐产生一种共享城市公共福利的制度需求，但现存制度供给滞后导致这类制度需求无法得到有效满足。
为了实现制度供求均衡，政府应该采用积分入户机制。首先，在“户籍”上，政府通过构建积分入户城市的体制机制，让停留在城市里就业的农业转移人口有机会申请城市户口。同时，统筹发展城乡公共福利，并建立高效的农地流转机制，赋予农业转移人口在农村自由流转农地承包经营权的权利，有利于他们彻底离开农村。通过上述的制度变革，农业转移人口市民化的制度需求便得到释放。不过，也有学者担心转出土地之后的农业转移人口一旦在城市里面失业便可能对社会产生不安定因素，因为土地对农民而言具有明显的社会保障功能。事实上，能够通过积分入户获得城市户口的农业转移人口必然已经具备了在城市生存与就业的能力。因为积分入户机制其实是一个挑选优质农业劳动力资源的竞争机制，它规定的各项入户要求都不低。例如，积分入户评分体系对学历的要求较高，初中学历的分数要远远低于本科学历的分数。具备积分入户条件的农业转移人口即使没有土地耕种也应该能够在城市就业，他们甚至可能要比本市户籍的人口拥有更高的就业机会和生存发展潜力。另一方面，一旦获得城市户口的原农业转移人口面临暂时失业，他们也不会对社会稳定产生不利影响，因为他们已经得到城市失业保险的保障。