王贤彬等：政府管制如何影响中国的城市规模分布？

原文《国有经济与城市规模分布演进》，载于《经济评论》2014年第2期

发布时间：2014-05-27 10:02:44

最近有报道称，中央领导非常担忧特大型城市会否过分膨胀。这显示出中国城市化推进过程中，合理的城市规模的重要性。如果城市没有处于合理的规模区间，则不仅损失经济效率，也会给广大居民带来福利损失。实际上，一个城市的规模大小，并不是由其自身独自决定，而是由该城市与其他相关城市共同作用所决定。因此，关注城市规模问题，必须把所有城市看成一个体系，落脚到城市体系中的城市规模分布中来。唯有如此，我们才能科学与合理地评判中国的城市规模是否合理。

实际上，尽管中国的少数特大型城市经常被诟病为过分膨胀，但北京、上海和广州这些特大型城市在中国数百个城市中仅是极少数。由于中国各个省区存在强大的行政力量，因此各个省区的城市发展一定程度上是分割和独立的。总体上，中国大部分省区的城市体系存在集中度不足的基本特点，呈现一种中小城市多而大城市少的格局。城市体系集中度不足，导致了经济效率损失。如果城市集中度不足确实带来了经济效率损失，那么探究城市体系集中度不足的原因，进而寻找解决集中度不足的手段则是更加重要的问题。

中国的城市规模分布演变除了受到一般性的经济力量的影响之外，还与中国特有的政治行政体制力量有关。中国建国以来成为一个政治集权的计划经济体，计划体制由上而下覆盖全国。改革开放以来，计划经济逐步向市场经济转变。但是，计划体制遗留的许多力量与影响仍然存在。中国无论是在计划经济体制时代还是市场经济体制时代，政治上都是集权的，但在经济上却都呈现一定程度的分权。这种分权是由中国作为一个大国所决定的，中央为了掌控整个国家的经济社会运行，需要通过覆盖全国各地的公共与准公共组织实施各项政策，这种持续存在的组织除了政府机构之外，最主要的就是国有企业。因此，国有企业的覆盖与重要程度反映了国家对经济社会的控制程度。由于国家控制需要国有企业的广泛覆盖，因此国有企业力量越强的地区，其城市规模分布会更加分散，城市集中度越低。

这一发现与现有的国际观察存在一定的差异。根据国际经验，处于发展中阶段的国家的城市规模分布往往是过度集中的，而其背后的主要动因是政治权力集中于行政中心城市，企业和居民为了寻求政治关联及享受公共品等目的涌向行政中心城市，进而导致城市规模分布过度集中。而在中国，除了作为首都的北京由于政治力量可能过度扩张外，大部分的行政中心城市的相对规模并不算高，这很大程度上源自地理空间上的全面经济管制。

国家力量对经济社会的掌控和管制力度强，会限制资源要素自由流动配置，难以实现资源有效使用。中国的经济体制力量导致的不是过度集中而是过度分散的城市规模分布。中国需要在未来进一步降低国家力量对经济社会活动的管制程度，进一步提高市场化程度。