陈思霞、卢洪友：公共支出结构与环境质量——中国的经验分析
原文载于《经济评论》2014年第1期
发布时间：2014-05-26 18:03:02
当下，环境污染已经严重影响了居民的正常生活，政府对环境污染的公共治理也愈加重视。然而从现实状况来看，既有的环境管制手段并没有实现令人满意的治污效果：企业经常通过制度漏洞避开政府的环境管制措施；各级地方政府为拉动本地GDP增长也不乐意执行严格的环境治理政策。由此，我们希望找到另一种环境治理方式，这种治理方式应该具备如下特征：第一，它不会产生高昂的行政管理成本，但能有效约束地方政府、迫使其提高环境规制水平及效率；第二，它能够帮助企业更多采用诸如人力资源等清洁性资源进行生产、从而自发降低污染性资源的能耗量、减小污染。
近年来，调整公共支出结构，加大教育、医疗、科技等民生性支出占财政支出的比重，是公共财政改革的“重头戏”。我们感兴趣的是，公共支出结构的变化能否降低环境污染水平？如果是，它的传导机制是什么？
公共支出结构变化对环境质量存在积极和消极两个方面的效应。从积极效应看：于企业而言，政府提高教育、科技等方面的支出，为企业清洁性技术创新创造了良好的外部基础；而民生性公共支出有利于社会整体人力素质的提升，降低了企业对能耗污染性资源的依赖，为企业优化要素投入结构、引进先进的生产管理方式提供了便利。于政府而言，提高民生类公共支出占比，有利于提高居民收入水平、改变了他们对“清洁”产品的偏好并增进了其环境保护意识；这些都可能倒逼地方政府提高环境规制水平并合理保证环境规制效率。
当然，任何事物都是一把“双刃剑”。当民生性公共支出占比提高时，基于经济规模扩大、政府投资力度缩小以及劳动力要素价格提高等原因，也可能导致企业进一步依赖污染性能耗资源、加剧环境污染。
改变公共支出结构能否有效改善环境质量，主要取决于不同的经济发展阶段是积极效应占主导地位还是消极效应占主导地位。当环境规制水平普遍较低时，公共支出结构减污的边际效应较大，提高民生性公共支出有利于降低环境污染。然而，当环境规制水平已经处于较高的水平时，政府环境规制的改善以及企业技术进步的空间都十分有限，公共支出结构的改变反而可能加剧环境污染。
现阶段，中国能否依靠公共支出结构的变化来改善环境质量呢？我们通过细致的验证发现，这一办法在中国是可行的。当教育、科技、医疗等民生性公共支出增加时，企业、政府和社会共同提高环境污染治理资金的投入力度，企业更多地采纳清洁性技术，政府自发提高环境管理水平，这些最终都降低了污染水平并改善了环境质量。
上述发现蕴含着丰富的政策内涵。一方面，地方政府应该坚持民生为导向，继续优化财政支出结构，在增进社会福祉的同时取得环境污染治理的“双赢”。另一方面，地方官员进行政绩考核时适当纳入诸如环境质量相关指标，这有利于降低各地方政府之间低效的GDP竞赛，并成为公共支出结构优化改革的突破口。