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《地方官员晋升激励、产业政策与资源配置效率》的写作思路
发布时间:2017-07-11 09:17:42

 

熊瑞祥
(湘潭大学商学院)
 
理论上,需不需要产业政策以及什么样的产业政策更加有效,经济学界并没有达成一致意见。反对产业政策的学者认为,政府并不比市场拥有更多的信息,产业政策可能因为引致寻租行为而产生效率损失。Summers甚至认为,选择合适的产业政策就像要选择出一只未来发展势头好的股票一样困难重重,政府最好踏实地进行多样化的资产组合投资,而不要挑选。支持产业政策的学者认为,产业政策有助于处理信息外部性与协调失灵问题(Krugman, 1983; Hausmann and Rodrik, 2003; 林毅夫, 2009, 2013)。经济增长并不是一个被动的过程,它需要政府采取各种积极的措施以加速增长。今天的发达国家历史上就是通过保护幼稚产业才走上经济发展的道路的(张夏准,2009)。针对批评者那种认为产业政策的不合意之处在于它是非中性的这一观点,Stiglitz, Lin和Monga (2013)指出:即便经济学界争议较少的政策工具——提供公共基础设施建设,也不是中性的,因为它涉及到在何时与何地提供基础设施建设的问题,这不可避免地引入了对重要性的判断,所以非中性不应该成为产业政策受到质疑的基础。
另一方面,现实中,不论是在发展中国家,还是在发达国家,产业政策都是政府在经济中发挥作用的重要方式之一。过去的三十余年中,许多发展中国家一方面在不断地进行对外贸易与对外投资开放;另一方面,它们也积极地实施了一系列的产业促进政策,包括出口促进、提供优惠政策吸引FDI以及补贴创新与研发等(Harrison and Rodríguez-Clare,2010)。
理论争论产生的原因在于:不同理论所依赖的假设不同,理论的结论就可能不同甚至完全相反。因而,无法仅仅通过理论上讨论各种假设和理论的合意性来判断产业政策是否有效以及何种产业政策更加有效。经济学作为实证科学,产业政策是否有效,以及什么样的产业政策更加有效,终究需要建立在相关理论基础之上的实证研究来回答。
中国作为一个经济规模最大的发展中国家,在过去的三十余年中实施了一系列的产业政策:从国家到省和市的各种产业发展规划;设立各种类型的国家级、省级乃至市级产业开发区;给予企业生产性补贴与研发补贴;既促进战略性新兴产业发展,又扶持传统行业发展。这些产业政策既有成功的案例,也有失败的教训。这为我们研究产业政策是否有效,以及什么样的产业政策更加有效提供了合适的研究背景。
为什么我国的一些产业政策成功地实现了目标,而另外一些却失败了呢?为回答这个问题,我们需要厘清中央与各级地方政府制定产业政策的逻辑,并以此为基础对其效果进行准确的因果推断。我们认为,地方政府之间的竞争,使中央政府与地方政府在产业政策的制定与实施过程中存在如下两难选择。一方面,从市场失灵理论出发,中央政府需要对那些因为信息外部性与协调问题等而发展不足的行业进行扶持,使其供给达到社会最优。这些具有信息外部性与协调问题的行业通常是新兴产业,它们更多地代表了发达地区产业结构的演进方向。但另一方面,地方政府之间的竞争,使得各地方政府有激励去扶持中央政府鼓励发展但并不一定与当地生产性结构一致的产业——尤其是官员晋升激励比较强的地区,以获得中央政府的优惠政策。而新结构经济学与产品空间理论都认为:经济体通过产业结构升级实现经济发展,并且强调与本国(地区)生产性结构更加一致的发展政策更容易促进产业结构升级。基于上述逻辑,我们通过实证分析研究了如下两个方面的问题:第一,地方官员的晋升激励是否扭曲了产业政策与当地生产性结构之间的匹配程度?第二,地区产业政策与当地生产性结构之间的匹配程度对资源配置效率有何影响?
一方面,我们发现,市委书记晋升激励越强的地级市,越有可能去扶持中央政府鼓励发展但并不一定与本地的生产性结构一致的产业。并且,晋升激励对产业政策的这种扭曲性影响在国有经济占比高与经济落后地区更明显;而剔除了国家《“五年规划”纲要》重点鼓励的产业后,这一扭曲明显减少。另一方面,我们还发现:当地方政府扶持的行业与本地生产性结构之间匹配的程度越低时,被扶持行业的全要素生产率更低。
上述结果表明,我国产业政策在理论和实践上存在一个冲突:政治上的集权使得地方政府有激励围绕中央的产业政策来扶持相关产业,但产业发展的规律又要求各地因地制宜,符合自身的生产性结构。这意味着,中央政府在制定产业政策时,需要考虑地方政府所面临的激励以及这些激励会如何影响地方政府的反应,进而会如何影响中央制定的产业政策的经济效果。目前我国由上而下的“主导产业政策”制定方式在政治集权与经济分权之间存在一定的矛盾,需要我们反思和改进我国当前产业政策的实施方式与类型。
 
(《地方官员晋升激励、产业政策与资源配置效率》载于《经济评论》2017年第3)