公共支出与私人能力投资匹配下的减贫政策选择

发布时间：2015-10-15 15:56:05

方迎风

（武汉大学经济与管理学院）

近三十年来，中国的扶贫成绩显著。但是，目前中国农村扶贫中还存在两个主要问题：一是贫困人口所呈现出的区域性聚集现象，贫困人口分布向经济发展落后、生态环境脆弱以及自然灾害频发的地区集中；二是扶贫中出现的严重返贫现象，很多家户或个体在遇到突发的自然灾害、通货膨胀以及家庭变故等外部冲击容易变为贫困，甚至落入贫困陷阱。针对扶贫中的这两大问题，主要有瞄准性政策和普适性政策两类政策手段。我们感兴趣的是普适性政策中增加地区公共资本投资这条路径。

然而，是不是所有类别的公共支出都能到贫困人口的手上呢？答案是否定的。很多国内外的研究显示，公共投资中只有基础性项目的投资有利于贫困主体，比如基础教育、乡镇医疗等。不过，他们也忽略了一个问题，即小学教育之所以是益贫的，很可能是因为公共支出是宏观数据，测算分析时需要将教育投资平摊到每个参与的人身上。而贫困主体由于教育、健康等私人能力投资短缺，参与到小学教育中比例很高，参与到中高等教育的比例较小。贫困主体各级教育的参与水平可能与子女在劳动市场上的工作有关，年龄较小时，很难进入劳动市场为家庭带来额外收入，当子女年龄较大时，对于贫困家庭来说，教育的机会成本较高。因此，一旦出现意外情况，子女就有可能放弃教育而进入劳动市场。

不仅教育，医疗也是一样。由于贫困，贫困主体小病可能选择不去医院，更不敢去大医院，因此，他们享受到的医疗改革收益较小。从这个角度来说，只有小学教育或者初级医疗等基础设施建设是益贫的这个结论，很可能是因为贫困主体大部分只能够参与小学教育或初级医疗，也就是我们文章中所提的私人能力投资问题。政府政策的实施很容易忽略这种与贫困主体能力投资的匹配性问题，导致政策的结果产生误导。根据中国农村贫困监测调查显示，2010年国家扶贫开发工作重点县中农村儿童失学原因有15.6%是由于经济困难，47.8%是由于家中缺少劳动力、因病休学等生活环境因素和自身因素，而农民不能及时就医的原因有54.5%是由于经济困难，34.6%是医院太远。

与此同时，即使公共支出的项目可获取性是平等的，不同群体从公共项目中获取的收益是不一样的。贫困群体可能由于教育、健康等能力的缺乏，从公共项目中获取的收益远远低于富裕群体。结合之前贫困群体的参与性问题，这会进一步推动两类群体的收入差距不断扩大。然而，不平等又反过来加强贫困，这样的循环加强机制致使“贫困陷阱”产生。因此，不同地区并不能通过盲目地增加公共支出的方式来减少贫困，在财政预算约束下，这样盲目地增加公共投资很难获得最高的扶贫效率。

在这样的一种事实背景下，我们想到了两篇经典的增长文献，Azariadias 和 Drazen(1990)、Galor(1997)和一篇较新的论文Agenor（2011）。在这些文章的理论基础上，我们考虑公共资本与个体能力的互补性、公共资本具有的“门限”效应，研究在个体进行最优私人能力投资决策下，地方政府应当如何选择与地区相匹配的公共支出类型进行优先投资，进而分析地区产生贫困聚集的一种内在的逻辑机制。在新增长的理论框架下，我们综合考虑了两方面的因素进行分析：

首先，政府公共投资的去向。政府的公共支出大致有以下几类不同的去向，第一类用于居民消费，放入到效用函数中，如公园、国防、外交等，称为消费型公共支出；第二类用于建设的基础公共设施，可以放入到生产函数中，如道路、水利等，可以称之为生产性公共支出；第三类是用于科研或人力资本投资，放入能力生产函数中去，如学校、医院、科研机构等，可以称为能力互补型公共支出。当然，大部分公共支出实际用途的界限并不如我们的分类那样清晰，如公园是居民消费的，但它对提升居民身心健康也有很大的作用。

其次，不同地区不同类型能力的分布状况。公共投资所带来的经济增长的益贫性与区域内居民不同类型的能力分布有关。由于个体的异质性和公共投资的外部性，公共投资可能与个体的能力是互补的，也可能与私人能力投资是替代的。如果公共支出与地区的能力是互补的，则当地区此种类型的公共支出增加到一定水平，个体就会增加自身的能力投资，通过两者的相互作用，个体脱离贫困，地区也因此而走出贫困陷阱。但是，如果地区增加的公共支出与个体的能力是替代的，则增加此类公共支出会挤出私人能力投资，此时公共支出有促进经济的作用，提升个体收入，却因为挤出私人投资而使得地区收入分布的动态变迁模式陷入了一个不确定状态。

需要强调的是，随机地增加公共投资并不是毫无作用。公共投资在一定程度上能够促进经济增长，并从宏观上促进个体生活水平的改善，但是效率可能并不是最高的。那是否政府就一直致力于如学校教育设施、医疗方面的投资来匹配私人的能力投资呢？并不是这样，在有限的财政资源约束下，政府需要充分利用这些资源，达到最好的结果。当地区的能力分布超过某个临界值时，地区的生产型公共支出会显得有点缺乏，进而限制私人能力的进一步发挥。如果地区还不进行生产性公共投资，而是盲目地增加能力互补型的公共投资，则会形成资源浪费，并限制地区经济的进一步发展。因此，地方政府要做的是因地、因时选择合适的公共支出类型才能获得更有效的结果。

（《公共资本、私人投资与区域性贫困陷阱》载于《经济评论》2015年第5期）