孙秋鹏

　　(中国社会科学院马克思主义研究院-琼州学院理论创新基地)

　　之所以选择写作《宅基地流转中的主体行为分析——兼论农民利益保护》一文是来源一次偶然的机会，四年前参加了某县级市的十二五规划课题的研究工作。在调研的第二天，当地政府带领课题组考察了当地的一个农村宅基地整理项目，当地政府采取的方式是通过建设农村新型社区，将大量农户集中居住，节省出土地用于满足城市建设用地的需要。通过询问得知，农户要先承担新型社区的建设成本，即先出资购买楼房，其实这些楼房仍然建设在农村集体土地上，属于“小产权房”性质。地方政府将整理出的土地出租给工业企业或其他类型企业，用获得的租金来返还农户的购房款。当地政府通过这种方式，几乎在不花钱的情况下获得了大量的农村建设用地。课题组询问返还农户购房款之后的收益如何分配，地方政府人员没有给出明确的回答。当天下午与市委书记座谈中，课题组成员又将上午调研中的问题提出，开始市委书记还耐心回答，在课题组的一再追问下，突然情绪骤变，拍桌子说，我要引进投资项目、开发房地产，没别的办法只能向宅基地动手，这个问题你们不要问了，你们起草的十二五规划中也不要涉及农村土地问题。这次调研的经历使我认识到宅基地问题是一个敏感的问题，是一个值得研究的问题。

　　之后，我查阅了相关资料，对我国的宅基地制度有了大致的了解。我国土地分为国有土地和农村集体土地，农村集体土地主要分为农用地和农村建设用地，农村建设用地中有80%左右为宅基地。中国已经进入到城市化快速发展时期，农村人口向城市转移是经济、社会发展的必然趋势，势必需要增加城市建设用地规模。为了防止耕地等农业用地被占用，中央实行了严格的耕地管理制度，地方政府要想增加城市用地规模只能通过减少农村建设用地，其中征收宅基地就成为最主要方式。

　　那么为什么政府给予农户宅基地费用很低呢。这主要是因为制度设计使得农户在征收过程中处于严重的劣势地位。国家规定只有本集体农民才能购买宅基地，城市居民不能购买宅基地，宅基地要转变为城市建设用地只能通过政府征收的方式，这样就赋予了地方政府宅基地垄断征收权和城市新增建设用地的垄断供给权。地方政府就可以凭借垄断地位来获得高额收益。那么地方政府是如何实现垄断收益的呢?首先地方政府凭借双边垄断获得垄断收益;农户通常只有一处宅基地，不能分割出售，只有选择要么接受政府的征收条件，要么选择抵制，这就会存在角点解的情况，因为角点解农户不能够通过内部解的方式来提高效用水平。

　　要使研究更有价值还有一些问题需要探讨。有一种观点认为如果地方政府通过强制的方式能够大规模征收和整理宅基地可以快速推进我国城镇化进程，农户的利益虽然受损但是宏观经济的整体效率是提高的。通过理论模型推导，可以否定这个观点。假设通过政府征收能够很快地完成土地整理，但是作为城市土地的垄断供给者，为了保证垄断利润，一定要控制土地供给规模，所以从这一点就能得出，政府的垄断征收权和垄断供给权并没有推进农村建设用地转化为城市建设用地的速度，反而是人为延缓了这一进程。还有一种观点认为，如果赋予农户更多宅基地权力，如放开城市居民购买宅基地的限制，会直接抬高土地供给价格，增加土地成本。通过模型推导也能够否定此观点，城市建设用地的高价格是由于地方政府的双重垄断，如果放开宅基地流转限制，就直接废除了地方政府的垄断特权，增加土地供给，城市建设用地的成本会不升反降。另一方面，地方政府给予农户的补偿价格很低，而转让价格很高，中间的差价越高，农户的抵制越强烈，土地征收的时间越长，这也会延缓农村建设用地转化为城市建设用地的进程，进而阻碍中国城镇化进程。

　　接下来还要讨论的是，地方政府获得的宅基地真的会让出价最高者使用吗，也就是说是不是能够最大发掘土地价值的主体获得了土地。房地产等商业用地转让主要通过招拍挂的方式，从理论上有理由相信是出价最高者获得了土地使用权。但是为什么会出现城市中商业用地和工业用地之间巨大的差价呢，主要原因是地方政府出于政绩的考虑和地方政府之间招商引资竞争使得工业用地供给过度。从这一点上也能否定地方政府能够使征收的宅基地更为有效率使用观点。

　　通过上述思路，我们就可以得出，地方政府垄断宅基地征收权，微观上损害了农户的利益，使城市土地使用者支付更高的成本，宏观上，增加了我国城镇化的成本，延缓了城镇化进程，严重降低了土地资源配置效率。虽然地方政府垄断宅基地征收权的制度安排有“百害”，但是却存在“一利”，就是地方政府可以获得高额的土地收益，这也是这种制度一直存在，并很难被突破的原因。由此引申的问题是，如中央政府和地方政府一直打击“小产权房”，因为“小产权房”实际上是一定程度上突破了地方政府对农村土地转化为城市土地的垄断权，如果“小产权房”不能受到控制，地方政府的土地垄断收益就会大幅减少。这也能够解释为什么，三中全会后虽然出台了允许农村经营性建设用地出让，但是相关部门立即澄清这不等于宅基地可以自由流转，不等于“小产权房”合法化。允许宅基地自由流转，真的需要中央政府下大决心、下大力气、严格执行，这一过程需要破除地方政府利益阻碍，并且不是小利益。中央也要考虑地方政府财政的承受能力，尤其是那些债务庞大的地方政府，所以宅基地流转改革短期内很难有大的动作。

　　在此基础上还有很多问题可以进一步研究，其中一个重点领域就是地方政府和农户之间的博弈，农户会采取何种策略，在采取抵制策略过程中，为什么一部分农户会接受地方政府的条件，为什么会存在“钉子户”，地方政府对待“钉子户”的方式差别的原因，为什么中央政府三令五申不允许强制拆迁，但这种现象依然普遍存在。地方政府征收宅基地的时期分配，为什么会出现提前征收，囤积土地的情况，什么因素造成地方政府囤积土地，又是什么因素妨碍了囤积土地的规模。

　　现在正在试点的农村建设用地制度改革，也是一个重要的研究领域。如目前深圳实行的农村建设用地拍卖试点，其中有两点值得研究：一是采取的3:7分成，表面上农民获得大头，但是并没有改变地方政府的垄断征收权，这种改革方式对农户利益的影响，土地供给价格的影响，农村建设用地转化为城市建设用地速度和效率的影响;二是供给的是工业用地，众所周知工业用地价格很低，选择这种方式供给工业用地是不是更符合地方政府的利益。是否有全国推广的价值，是不是能够起到更合理配置土地的作用，主要考察两方面效率，是不是有更多的土地用于更为急需的商业房地产开发，是不是能够扭转目前工业用地价格过低的局面。

　　研究微观经济问题更需要了解经济的实际情况，需要多做调查研究，通过经济现象来寻找需要研究的问题。但并不是所有的经济现象都需要进行深入研究，要研究那些具有特殊性的经济现象，要研究那些对中国经济改革和未来发展有重要意义的经济现象，要研究从表面上看违反经济理论的经济现象。探求经济现象内部原因，需要借助理论工具，只要能够选择合理的经济理论，绝大多数经济现象或经济问题都能够给出合理的解释。这仅是作者研究中的一些心得和体会，与各位有志于从事研究工作的读者分享，不当之处敬请谅解。

　　(《宅基地流转中的主体行为分析——兼论农民利益保护》载于《经济评论》2013年第5期)