十八届五中全会公报正式发布了“全面二孩”政策。尽管全会的重点是提出“十三五”规划建议，内容非常丰富，但人口新政无疑受到了最大的社会关注。
需要看到的是，人口发展有其自身规律。不过，即便是在人口政策重大调整之后，应对中国业已面临的人口结构问题，仍然主要需要依靠深化经济体制改革，以激发新的增长活力。
生育率下降后难逆转
从全球范围看，最近三十年来中国的人口转变过程在以下三个方面是不同寻常的。
首先，生育政策和社会经济快速发展，交替对人口转变过程发生作用；其次，由于生育率的快速下降，中国的人口转变较之绝大多数经济体更为迅速。相应地，中国的人口红利期也更短；再者，从某种程度上说，人口转变的进程领先于经济发展的进程，使得中国在中等收入阶段即面临着老龄化的挑战。而大多数进入老龄化社会的经济体发展程度已经很高，无论从养老资源的丰裕程度和养老体系的完备程度都大大领先。
正是基于这些具有中国独特性的事实，中国应对人口转变所带来的挑战，既要借鉴一些先行国家的经验，也必须独立解决具有中国特色的问题。
要讨论人口新政是否会引起未来的劳动力市场变化，以及是否会对未来的经济发展产生影响，首先要关注的问题是生育政策调整能够在多大程度上改变人口结果。
过去30多年较为严格的人口政策，曾经外生地干预了生育率变化的轨迹。其实在此外更长的时期内，生育率的变动更多地取决于社会经济发展的状况。了解这一点，对于理解人口政策的调整所产生的效应以及人口变动与未来的经济发展之间的相互关系都非常重要。
我们看到，对于人口政策调整效应的估计，大多基于特定的情境分析，即假定生育政策变化会引致多少的生育率上升，并由此预测相应的人口结果的变化。实际上，如果生育率变化伴随着社会经济发展自发调整，不对决定生育行为的因素进行细致的研究，情景分析的假设往往失去了可靠的前提，并可能产生具有误导性的预测结果。
基于对中国生育率变动因素的计量经济分析，在上世纪80年代，生育率下降的主要支配力量是严格的生育政策；而到了90年代，社会经济的快速发展已经成为推动生育率下降的主因。
从过往的经验看，人口统计预测的确产生了诸多的失误。例如，对中国劳动年龄人口总量的预测大大偏离实际的情形。直到2012年劳动年龄人口总量开始下降时，人们才意识到中国已经度过了人口红利期。
IMF最近的研究报告也指出，在世界范围内看，过去的人口预测面临着很大的不确定性，将过往的人口预测结果与实际情形进行比较，不难发现人口预测存在很多的失误，而其中大多数预测都高估了生育率的水平。
因此，考虑社会经济发展对生育率的影响，可能有助于我们判断政策调整的实际效应，也有助于了解人口变化和经济发展之间的互动关系。例如，在人口转变尚在初级阶段的时期，中国有效地降低了婴儿死亡率，为后来加速实现人口转变过程奠定了基础；妇女劳动参与率的提升会产生抑制生育率的效果；对人力资本投资的重视，也可能成为降低生育意愿的重要因素。研究表明，即便不考虑家长对孩子抚养与教育的时间投入，中国的家庭教育投资也被大大忽视，其实际的投入规模可能与公共教育投资相当。
当这些因素主导了生育决定行为时，很难预期政策调整会产生什么样的效果。生育新政只不过是使中国的人口转变过程更加接近世界其他国家所表现出的一般轨迹。从世界范围看，生育率下降后的重新逆转非常罕见。
因此，从人口与经济发展的关系看，更加积极的态度是接受生育率不断下降的事实，通过促进经济的发展，来解决人口变化所带来挑战。同时也应该看到，只要中国的经济能够在未来五年至十年保持中高速的发展，在收入水平达到高收入国家的门槛后，新的人口结构指标在新的收入水平上将并不令人悲观。
单位劳动力成本加速上扬
人口因素对经济发展最直接的影响，体现在劳动年龄人口的数量和结构的变化。
根据国家统计局公布的数据，2012年15岁－59岁的劳动年龄人口，较之上年末减少了345万。此后，《统计公报》调整了劳动年龄人口的口径，2013年16岁－59岁人口较上年末减少了244万人，2014年减少了371万人。人口红利的逐步消失已成不争的事实。
中国也迫切需要找到在新的人口结构下推动经济增长和社会发展的方式。中国经济总量已经超过10万亿美元、达到世界第二的规模，劳动年龄人口的变化对劳动力市场平衡以及经济发展的模式产生着深刻影响。由于人口因素的变化较之于经济中其他变量具有更强的惯性，很容易预期它将在中国长期持续发生作用。
第一，劳动力市场的平衡取决于供求两方面因素的变化：人口结构以及劳动年龄人口的数量变化是影响劳动供给最基本和稳定的因素，经济增长水平和速度则决定了劳动力需求。劳动年龄人口的持续减少，改变了劳动力市场上供求两方面因素的相对力量。
在改革开放以来的大部分时间里，中国经济虽然处于二元经济状态，但经济快速发展，带来了迅速增长的劳动力需求。此时，虽然非农就业大幅度增长，但由于劳动力的无限供给，工资水平基本保持稳定。在二元经济时期，一旦经济增长失速，劳动力需求的减少会带来严重的失业。上世纪90年代亚洲金融危机及随后的经济增长放缓，就属于这种情形。
中国成功地由低收入国家进入中等收入国家行列，特别是经济发展跨越刘易斯转折点之后，劳动供给的变化成为影响劳动力市场结果的主导性因素。在这种格局下，经济如果仍然保持快速增长，则劳动力市场趋紧，劳动力短缺明显，工资水平迅速上涨。2009年至2013年的劳动力市场基本维持了这种格局。
在劳动年龄人口逐年减少的情况下，一旦经济增长放缓，劳动力市场将维持弱平衡的局面，其具体表现是：失业率处于低水平，但就业增长和工资水平的增长都将放缓，甚至停滞。最近两年，中国的劳动力市场大致属于这一种情形，调查失业率维持在5.1％左右小幅波动，农民工工资的增长速度放缓，求人倍率仍然大于1，但求职人数和岗位数量都处于下降趋势。
第二，供给因素主导劳动力市场时，劳动力成本的上升快于劳动生产率的增长，导致劳动密集型行业的竞争优势下降，降低经济的潜在产出水平。由于劳动年龄人口的绝对数量下降，普通工人的短缺必然推动其工资水平的上升。以农民工工资为例，扣除价格水平的影响，2004年至2014年农民工实际工资增长2.74倍，年均复合增长率为10.6％，明显快于同期GDP的增长速度。如果我们比较劳动力成本的增长和劳动生产率的变化，则可以看到近年来劳动力成本的增长速度快于劳动生产率的增长速度，导致单位劳动力成本（劳动力成本与劳均产出之比）呈加速上扬的趋势，如图所示。虽然决定经济增长的因素众多，但中国经济一直具有比较优势的劳动密集型行业的竞争优势下降，无疑是导致潜在增长率下降的重要原因。因此，我们也看到图中的单位劳动力成本曲线和经济增长曲线呈现出剪刀差的形态。
第三，供给因素主导劳动力市场，虽然可以在经济增长放缓、需求因素疲弱的情况下继续维持劳动力市场的弱平衡，但也蕴含着中长期的挑战。例如，普通工人的工资上涨，增加了教育的机会成本，对个人教育决策产生负面影响。我们的研究结果表明，如果不对这一现象积极应对，普通教育的辍学率会上升，而人力资本积累的不足虽然对当前的劳动力市场不会产生不良影响，但也蕴含着未来的结构性风险。
创新和技术进步是
全要素生产率来源
如上所述，由人口因素变化主导的劳动力市场在经济增长放缓的情况下仍然可以维持平衡。但从长期来看，劳动力市场作为主要的生产要素市场之一，还需要更充分地发挥其要素配置功能，从而支持中国经济的结构转型和长期可持续增长。
根据新古典经济学理论，一个经济体的成长从长期看来源于两个部分——劳动投入的增加和劳均产出的增加。其中，劳动投入取决于劳动年龄人口总量以及对劳动年龄人口的利用程度（以劳动参与水平和失业率反映）；劳均产出（即劳动生产率）则主要取决于资本产出比、技术密集的程度和全要素生产率。
循着这个逻辑，我们可以逐个分析未来中国经济持续增长的源泉何在。
在目前的政策环境和经济发展水平下，劳动年龄人口的增长将非常困难，这也是低生育率水平给我们带来的基本约束条件。增加有效劳动力供给的唯一途径是提高现有人力资源的利用水平。具体来说，就是提高劳动参与的水平、降低失业率。但从长期来看，在劳动力市场制度基本完善和定型的情况下，劳动资源的利用程度也会大致处于稳定的水平。
提升资本产出比是提高劳均产出（劳动生产率）的一个重要途径，但资本产出比的提高依赖于资本的不断积累，也就是靠高投资率推动。中国经济过去的发展模式，恰恰是靠投资推动的生产要素不断积累的增长方式，在经济发展的新阶段，简单地以投资驱动的增长模式已经难以持续。这一方面是由于资本产出比已经处于较高的水平，继续扩大投资规模在边际上较以前更为困难；更重要的原因是，人口红利结束以后，劳动的规模难以继续扩大，扩大的投资没有劳动要素的匹配会受到报酬递减规律的制约。资本收益率的下降也就必然降低了经济的潜在增长水平。
维持增长的另外来源就是全要素生产率的提升和技术密集程度的提高。根据已有的研究，能否在中等收入阶段成功地将经济增长的动力从要素积累转变到依靠全要素生产率推动，是跨越“中等收入陷阱”的关键所在。从全要素生产率的来源看，改革开放以来通过劳动力从低生产率的农业部门向非农部门流动，一直是获得效率提升的重要源泉。改革开放的头20年，劳动力再配置对经济增长的贡献在20％－25％左右。随着劳动力的不断转移，以及刘易斯转折点的到来，农业部门与非农部门的工资趋同日益明显，劳动力再配置效应所带来的全要素生产率也逐步下降。根据我们的测算，2001年－2005年劳动力再配置对经济增长的贡献，平均为13.1％；2006年－2010年下降到3.3％；2011年－2013年进一步下降到2％。因此，寻找新的全要素生产率来源是中国经济保持持续发展的关键所在。
当农村剩余劳动力转移殆尽后，创新和技术进步将是获取全要素生产率、推动经济发展的最主要的动力。这将是经济结构不断调整的过程，也是一个创造性破坏的过程。对经济体制所提出的一系列改革目标，其目的就是要在制度上保障这一创造性破坏过程的实现。
可供选择的改革举措
从中国人口转变过程和生育率决定主要因素的转换看，即便是在人口新政之后，中国人口变动也将遵循人口发展的一般规律。
从世界范围看，生育率下降已不可逆转。应对由此引发的老龄化等一系列人口结构问题，根本的出路仍然在于不断提高生产率水平，并以此推动经济增长。对于中国这样正在跨越中等收入阶段的发展中国家，这一点尤其重要。
以下一些近期的和中长期的改革措施是支持生产率提升和经济增长的基本手段。
第一，一些能起到立竿见影效果的改革措施应抓紧推进。从前面的分析我们可以看到，增加有效劳动供给是短期内保持增长的重要途径。在劳动年龄人口数量开始减少的情况下，通过对劳动力市场相关的制度改革，提高劳动参与率、增加劳动供给仍然有空间。目前，劳动参与率提高1个百分点，可以增加有效劳动供给900余万人，足以抵消劳动年龄人口减少的负面影响。
全面、彻底地推进户籍制度改革，建立更加包容的劳动力市场是在短期内提高劳动参与率最有效的手段。全面推进户籍制度改革的核心与终极目标，是使与户籍相关的社会福利与人口登记功能分离。要实现户籍制度改革的真正突破，必须加快完善并统一基本养老制度、基本医疗制度等一系列社会保障制度，实现其全国范围的统筹。让中央财政在基本社会保障制度和基本公共服务中发挥主导作用，才能真正落实顶层设计的户籍制度改革。
第二，完善劳动力市场制度，建立更加竞争、高效的劳动力市场，将有助于推动经济结构转型，提升生产率水平。最近的劳动力市场变化及经济发展新特点越来越表明，中等收入以后的经济增长制约因素，将越来越来自于制度是否能刺激生产要素的有效供给，包括劳动力要素的供给。劳动力市场制度设计要更加注意对其劳动供给的影响，鼓励个人积极地参与劳动力市场，同时，提高劳动力供给的质量和有效性。对个人人力资本投资的激励、工作时间的激励、劳动参与的激励等都将成为比以前更加重要的政策领域。
第三，全要素生产率的提升和技术密集程度的提高依赖于人力资本的积累，年轻一代较之老龄人口具有更高的教育水平是中国应对老龄化危机最大的希望所在。在过去30年时间里，快速、全面地普及九年义务教育为中国的工业化进程积累了大量合格的产业工人，已成为不争的事实。继续保持人力资本积累的趋势，对于经济的持续发展既有重要的意义，也面临更加严峻的挑战。
“十三五”期间高中教育阶段的普及已经列入规划目标，考虑到中国未来经济结构转型所面临的不确定性，增加普通高中的比例，提高职业高中的效率应该成为主要的改革方向。
作者为中国社科院人口与劳动经济研究所研究员
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