作者简介：人社部社会保障研究所所长
2015年2月26日，中国国际经济交流中心第68期“经济每月谈”举行，主题为：“人口老龄化趋势及其影响”。
文字实录
金维刚(人社部社会保障研究所所长):
各位领导、各位专家，上午好，前面郝司长和吴主任已经就我们国家人口老龄化的状况以及应对的策略谈了他们的观点，我都很赞成，他们讲的也非常好。所以第一部分我就不多讲了，他们讲的更清楚。我直接讲第二部分。
在人口老龄化的挑战面前，我们如何构建我们国家的养老保障体系，目前在养老保障体系建设方面还是面临着非常严峻的挑战，我这里归纳了几个方面，下面一一就这些问题谈谈我的一些观点。
2015-02-26 10:28:27
金维刚:
一是企业与机关事业单位养老金“双轨制”问题，这也是近年来社会比较关注的问题，今年1月份国务院出台了有关推进机关事业单位养老保险制度改革的规定，这些问题从改革方面开始着手解决，但是离问题的解决还有很漫长的路要走。这个问题实际上就是我们国家在构建养老体系建设方面面临着许多难题，而且这个问题之所以经过这么多年迟迟没有下决心解决，是因为这个问题太难了。这个问题由来已久，大家也都很关注。为了解决这个问题，之前国家已经采取了很多措施，这个问题已经有20多年的时间了，并不是最近几年才出现的，我们国家在企业职工养老保险制度改革的第二年，也就是1992年就开始进行机关事业单位养老制度改革，由于前期改革试点都不到位，基本上只改缴费这个环节，所以虽然说去年为止全国已经有两千多万的机关事业单位人员已经参加了各个地方所进行的机关事业单位养老保险制度改革的试点，但是双轨制度的问题没有解决，因为待遇仍然是延续过去我们计划经济时期的退休费的待遇，跟缴费没有关系，这个“双轨制”就是这样形成的。
2015-02-26 10:32:32
金维刚:
在2008年，国务院当时已经出台了一个事业单位养老保险制度改革的方案，这是从国家层面在推进这个改革，在五个省市进行试点，但是难度实在太大了。这次中央下决心了，通过国务院常务会议通过以后又经过中央政治局常委会通过，然后出台了机关事业单位的，可见难度之大，下决心不容易。而且为了解决双轨制所导致的待遇差，我们已经连续11年提高企业退休人员养老金，每人提高10%，今年是第10年。连续调整10年以后，企业职工养老金的水平人均达到了2053元，跟过去十连调之前，和2004年相比已经提高了，但是问题没有得到根本解决，这个方式不能治本，只能治标，导致出现新的倒挂，在很多地方特别是经济相对落后的地区，退休人员养老金比一些在职人员工资还高，基层的退休养老金比基层的事业单位退休金都要高，所以这种方式也不可持续，而且由于长期的连续调贷，很多地方养老保险基金压力非常大，很多地方出现收不抵支。这里所讲的就是在长期的收支压力之下，多数的统筹地区已经出现当期收不抵支，在城镇职工基本养老保险方面，最近这几年，当期收不抵支的地区去年已经超过三分之二。
2015-02-26 10:37:06
金维刚:
同时，各个地区的发展也不平衡，现在资金虽然有一些结余，但是主要还是集中在经济相对发达的东部地区，中西部地区很多地方已经出现严重的资金缺口，过去历年的累计结余大部分已经被消耗。现在对于出现缺口的地区，主要还是靠中央财政支持，每年中央用于这方面的补贴基金数字千亿计，去年的数字没有找到，前年各级财政用于养老保险补助资金已经达到了2800亿，其中90%以上是中央财政拿钱。
根据我们的测算，按照这种趋势发展下去，未来我们国家进入人口老龄化高峰的时候，我们的基本养老保险的资金缺口非常大。
现在城乡居民的基本养老保险问题越来越突出，2009年的时候，开始由国家推行新农保，过去老农保已经难以发展下去，当时是个人缴费，也缺乏集体经济的投入，老农保基本上持续不下去了，相对这种情况，2009年推出新农保。同时2011年开展城镇居民社会养老保险试点，三年实现两个制度的全覆盖，到目前为止，全国参保人数超过5亿，发展非常快。
2015-02-26 10:39:40
金维刚:
但是发展快的同时，我们要反思这个制度是存在一些问题的，我们目前的是基础养老金与个人帐户构成的，基础养老金由财政支付，个人帐户主要由个人缴费以及财政补贴构成，具备保险的功能是有限的。我们现在的制度设计上，虽然是鼓励居民参保要多缴费、常缴费，但实际上，根据调查，90%左右的参保人选择最低档缴费，也就是说他就缴纳100块钱，包括去年把新农保和城居保合并为城乡居民统一的基本养老保险以后，目前把缴费已经扩大为100元到2000元，现在80%以上的人还是选择最低的缴费，这会导致一个什么后果呢？我前面提到的这种结构，这个结构里基础养老金是政府拿钱的，如果将来个人帐户养老金缴费很少，会导致整个养老金的结构是失衡的。人均领取养老金是91%，基础养老金是82元，中央财政支付的是每人55元。如果还是按照低水平缴费的话，缴费满15年也就是1500元，个人帐户养老金占的比重还是会很小，所以这种方式会导致这种制度将来出现很大的制度上的问题。
这几年，老百姓一直在呼吁，提高政府支付的基础养老金，但是为什么迟迟没有调整呢？因为这个制度建立的时候，对于后面制度的发展很多方面，其实当时还是缺乏充分的论证和预判，所以，当制度发展很快，一下子5亿多人参加，财政支付基础养老金带有福利性的色彩，这一块是具有福利刚性的，要说待遇水平提高以后，只能升不能降，所以财政在这方面是拿大头。这种提高对于财政的压力很大，因为绝对的人数太多，1亿多人，每人增加哪怕很少一点，一乘1.4亿，绝对数也很大了。所以最终中央决定是每人55元提高到70元，人均提到每个月15元，绝对数并不高，但是占的比例并不小。但即使这样，财政仍然面临很大的压力。
2015-02-26 10:40:48
金维刚:
我们现在的退休年龄偏低，退休年龄政策一直没有作出实质性的调整，而且由于我们存在大量提前退休人员，现在很多地方提前退休人员占当年退休人员比例已经超过了20%，我们实际上平均退休年龄只有53岁，他退休以后，余命时间很长，缴费满15年就可以享受待遇，显然这种制度也是不可持续的。特别是从抚养比来看，2013年是3：1，到2050年人口老龄化高峰的时候可能就到1.3：1了，缴费的人少，领取待遇的人多，很难持续。
我们现在的养老保险城镇这一块还是存在着空帐规模迅速扩大，在改革初期，当时改革形成的成本主要是由企业和职工来承担，所以导致养老保险的费率很高。过去职工或者退休人员没有缴费，这些负担都是由当期的企业和职工缴费来支付的。所以当企业缴纳的养老保险费纳入到统筹基金不够支付的时候，就投掷个人帐户，导致我们这么多年一直是空帐问题，我们已经演变成实质上了现收现付制。为了解决这个问题，在本世纪初就开始进行落实个人帐户的试点，国家也试图解决这个问题，但实际上问题解决的并不好。去年的数据看到，2013年的时候，我们做实个人帐户积累的资金4000多亿，只占个人帐户累计记帐总额（2.9万亿）的12%。落实个人帐户必须要大量的财政投入，在很多地方来讲，地方财政有限，中央给的补助也是一开始启动的时候给了，落实的越多，地方财政负担越重。率先进行落实个人帐户试点的辽宁省5年前就已经开始走回头路，每年都由政府向养老保险基金个人帐户来借资，已经借了500多亿，到现在也没还，所以辽宁省每年向国务院申请负债国家钱。
2015-02-26 10:43:28
金维刚:
养老金待遇缺乏正常的调整机制。为了解决“双轨制”问题，已经连续调待，但是这种调待的负作用很大，像给人治病一样，要是吃一种药最后也会导致跟多副作用，过去养老保险有一套计划办法，但是现在每年按照这种计划指令性的这种来说，跟过去没有太大的差别，所以这方面导致的矛盾和问题也开始凸显，难以为继。
我们在企业年金发展方面是比较滞后的，养老保障体系建设，按照国际上来讲，是多支柱的，但是我们在补充保险方面，企业年金发展一直是短板，大家都知道水桶效应，最短的那个板就反映了整个保障体系的很大的致命缺陷。我们现在主要靠基本养老保险来解决绝大多数人的养老待遇，这样压力就很大。目前来讲，我们在企业年金方面，企业年金覆盖的人数不到7%，也就是说93%以上的企业职工是没有企业年金的，而且这些年增长的速度也很慢，非常缓慢。
2015-02-26 10:47:05
金维刚:
现在养老保险基金缺乏投资运营渠道，导致绝大部分资金都存在银行里，而且存在银行的利息还低，就是居民的低年息的存款利率，因为有相当一部分是以活期的形式来存的，并且是在财政专户里，所以导致现在的养老保险基金一方面有大量的积累，但是另一方面资金大量贬值，贬值1%一年就损失几百亿的资产，所以这个损失是非常大的。整体上我们养老保险基金整体收益率是低于通胀率的，所以整体处于缩水状态。
现在在养老服务体系建设方面，远远不能适应目前人口老龄化的需要，这是很大的问题，前面两位领导也都谈了这个问题。特别是目前，体系建设方面不足，另外针对目前日益增多的失能和半失能老人的护理问题非常严重，有的老年人就住在医院里，有个老人在医院里住了6年，而且生活质量很差，没有任何尊严，也没有实质的幸福感。
2015-02-26 10:52:49
金维刚:
三、我国养老保障体系建设的主要任务
一是推进机关事业单位养老保险制度改革。
二是完善城乡居民基本养老保险制度。这是很大的问题，也是值得探讨的问题。如何使得这项制度更具有保险的性质，增强它的保险功能，起到保障的作用，这是今后完善城乡居民养老保险制度面对的非常突出的问题。一方面我们要建立这样一种激励机制，同时我们要建立养老金正常的调整机制，几年不调也不是办法，但是如何调整，需要有个正常的调整机制。再有，总体上要调整养老金结构，逐步提高个人帐户养老金在整个居民养老金中的比重，防止过度依赖财政。
三是实行城镇企业职工基础养老金全国统筹。这个非常重要，前面提到，现在已经有2/3的城镇职工养老保险地区当期基金正交收不抵支了，为了应对这个问题，除了采取措施以外，很重要的一点是实行全国统筹。养老保险是按照大数法则来建设的，统筹程度越高，抗风险能力越强，这也是纳入到“十二五”规划中，目前正在制定全国统筹方案，筹资也是按照统一的筹资方式，同时明确中央财政和地方财政的责任，这是将来建立全国统筹的非常重要的方面。
2015-02-26 10:54:55
金维刚:
四是适当提高法定退休年龄。应对人口老龄化需要采取多种措施，借鉴国际经验，提高法定退休年龄是很多国家应对人口老龄化采取的措施。这些要强调的是，我们国家不仅各个地区差异比较大，而且人群的差异性也很大，我是主张不要搞“一刀切”的政策来解决延迟退休的问题，而应当实行弹性政策。比如说我们要面对大量长期失业者、灵活就业人员，还有政策允许的提前退休的人员，还有人均期望寿命本身就比较低的残疾人，还有高寒地区的低寿人员，一些海拔高的地区，人均期望寿命还不到60岁，残疾人很多比正常人人均期望寿命要低10岁，这些人群如果拿一刀切的政策延长退休的话，显然会导致很多社会的阻力和风险，所以这方面要借鉴国际经验，实行具有弹性的调整退休政策的措施。
五是完善城镇职工养老保险个人帐户制度。这个目前也是争议比较大的问题，前面提到，我们做实个人帐户，如果不做实的话，将来通胀运行、现收现付，未来的制度运行的压力非常大，具有巨大的风险，这是进退两难的问题。目前这方面还是存在着争议，下一步究竟如何决策，还是要等中央最后拍板，这个问题关系到整个城镇职工养老保险制度的走向，关系到未来制度可持续发展问题，不管是否做实，都需要采取一系列相关的措施，特别是如果不再继续做实，采取现收现付方式来运行的话，那么未来必须要完善个人帐户的管理制度。
2015-02-26 10:56:30
金维刚:
六是建立养老金待遇的正常调整机制。这个现在已经刻不容缓，前面提到，我们经过调贷，已经遇到了很大的矛盾，某种程度上已经是骑虎难下，必须要加紧调整养老金待遇的正常调整机制，借鉴国际经验，都是根据物价水平和工资收入增长的情况来进行调整，同时兼顾到企业、机关事业单位退休人员和城乡居民养老保险金水平，在调整待遇的时候，必须要统筹兼顾。同时也要考虑到养老保险基金的承受能力，确保基金收支在调待情况下实现长期收支平衡，使它能够可持续发展。
七是促进企业年金和职业年金发展。机关事业单位养老金制度改革以后，将会同步建立职业年金，而且这种建立的是强制性的，跟企业年金是不一样的，企业年金是自愿的，前面提到，绝大多数企业没有建立企业年金，这完全是根据企业的经营状况自主决定的，在目前经济形势不太景气，特别是现在企业经营面临很多困难的情况下，建立企业年金的很少，但是机关事业单位改革以后，普遍建立了职业年金，在补充养老保险中产生巨大的反差，这一方面会倒逼企业年金的发展，但是另一方面，这两者之间也会产生新的矛盾。首先我觉得，当务之急是要解决企业年金发展中的瓶颈问题，包括税收政策优惠问题，现在在企业年金建立管理方面还有很多制度方面的缺陷，都必须加大这方面的政策扶持和改革力度，来促进企业年金的发展。同时，在发展方向上来看，应当使企业年金、职业年金在适当时候进行整合，建立统一的职业年金体系，使它能够更加协调发展。
2015-02-26 10:58:40
金维刚:
八是加紧建立养老保险基金投资运营机制。这么巨额的资金，长期存在银行里，贬值很多，我们必须要加快出台基金投资运营办法，将会适时出台这个方案。按照十八届三中全会的决定，将会实行市场化、多元化的投资运营。国家有很多公共资源是可以利用的，在基础设施建设方面的投资，包括定向发行特种国债或者政策性银行债权方面，实现稳定的投资，实现保值增值，加强基金方面的监管。
九是大力扶持发展老年服务产业。这个是非常重要的，而且老年服务产业的发展需要很长的时期，不是短期之内能够发展起来的，而且人口老龄化带来的不仅仅是挑战，也带来机遇。从国际上来看，老年服务产业是非常重要的经济增长点，人口老龄化不只是带来人口的压力、负担，同时对经济发展来讲也会带来新的发展机遇。我们国家总体上老年服务产业发展还是非常滞后的，所以它的发展空间更大。
2015-02-26 11:00:27
金维刚:
这里面有个非常需要关注的问题，就是要解决数以千万计的失能、半失能的老年人，刚才吴主任做过预测，人口老龄化高峰的时候，失能半失能的老年人将会达到1亿人，现在全世界人口超过1亿的国家都屈指可数，到时候中国失能半失能的老年人居然会达到1亿人，可以想像这个问题多么严重，这已经超出了我们家庭的承受能力，特别是我们在长期实行计划生育的情况下，家庭的养老功能已经大为削弱，必须要由社会相应建立这方面的养老保障功能，特别是如何解决大量的失能半失能人老年人长期护理照料问题，这是刻不容缓的。现在时机已经逐步成熟，需要通过这方面的政策来扶持，所以有必要研究和探索建立长期照护保险制度，现在这些失能半失能的老人，包括其他原因导致需要护理的人员，他们现在的护理都是家庭来承受的，有少部分是医疗保险承担的，但是这些都是很难长期支撑的。所以面对巨大的市场需求，必须要加强建立相应的制度，包括建立长期照护制度。德国和日本为了应对人口老龄化，这方面老年人长期护理问题，已经建立了这方面的制度，可以借鉴他们的经验，探索这方面的制度。目前在青岛、上海已经开始进行这方面的探索，下一步应该是到国家层面上来研究在中国建立长期照护保险制度的必要性、可行性和具体的方案。
以上就是我对目前人口老龄化的情况下养老保障制度的建设所面临的形势和任务，谈谈我的一些观点，仅供大家参考，谢谢。
来源：财经网
http://economy.caijing.com.cn/20150226/3827029.shtml
