到2030年，中国需要将4亿～5亿农民工市民化。在现有经济发展条件下，新生代农民工市民化需要依赖农民工人力资本、物质资本和社会资本积累，内在地提升市民化能力；政府提供制度保障和政策激励影响农民工市民化能力提升。中国应该走内生主导外生推动的市民化道路。基于各省差异化进城农民工比率的实证结果显示，城市政府承担的教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出、一般公共服务支出和住房保障支出5项市民化成本占本省一般预算支出比率平均为2.7％，城市政府具有市民化的财政能力可行性。
一、引言
我国按常住人口核算的城镇化率包含农民工群体，农民工尚未市民化引致城镇化水平虚高。农民工尤其新生代农民工的市民化是城镇化内涵式转型的根本，也是“三化”同步发展的关键。许多学者从不同视角对新生代农民工市民化进行了研究。从制度规则视角，研究认为，农民工市民化发展滞后主要源于正式制度缺失和非正式制度惯性。其中正式制度缺失主要指缺乏制度保障(胡键，2005)。[1]政府应通过政策调整和制度创新促进农民工市民化，如将农民工纳入城镇社会保障体系等(樊小刚，2004)；[2]创新教育体制，让进城农民子女入学享有市民待遇；创新住房保障制度，让新市民能住上经济适用房(傅琼，2005)。[3]从市民化社会成本分担视角，国家宏观经济研究院2010年度课题研究指出，农民工市民化成本需要由地方政府、中央和省政府共同承担，也需要企业发挥积极作用(刘斯斯，2012)。[4]杨先明(2011)认为，农民工市民化过程中应建立政府、企业与农民工“三位一体”的社会成本分摊机制，并从制度角度提供保障。[5]从市民化成本估算视角，研究者多采用数学公式法，即构建成本计算公式，选择代表性指标，引入统计数据进行计算。前期研究得出，农民工市民化人均成本在2～2.5万元之间(中国科学院可持续发展战略研究组，2005)；[6]近期多数研究认为，农民工市民化人均成本在8～10万元之间(张国胜，2009；中国发展研究基金会，2010；国务院发展研究中心课题组，2011)。[7～9]还有学者测算了个别省份农民工市民化成本，如周小刚(2010年)计算江西省市民化成本得出，江西省每增加一个城市人口需要支付公共成本约为3.6万元；[10]申兵(2012)研究认为，“十二五”期间，宁波市政府为农民工提供与本市户籍居民均等的公共服务和福利，人均需投入1.35～2.55万元。[11]上述研究将农民工市民化问题聚焦在政策和制度方面，轻视农民工自身人力资本、物质资本和社会资本方面的市民化能力成长，不利于农民工市民化进程的科学稳步推进。市民化成本估算因数据来源和指标选择差异，研究结果难以收敛。本研究从内生视角探讨新生代农民工市民化道路，从地市预算支出入手估算各省市差异化市民化成本，以期发现新生代农民工市民化的可行性路径。
二、新生代农民工市民化宜选择内生式道路
2011年我国以常住人口计算的城市化率为51.27％，除去1.4亿尚未市民化的农民工，城镇户籍人口占总人数的比例只有35％。也就是说，65％的人口仍属农村户籍人口，其财富水平(以储蓄存款、耐用消费品和住房价值等表示)远低于城镇居民，基于财富能力的生活水平以及公共服务和社会福利水平同样低于城镇人口。如果2030年中国城镇化率达到65％左右，就意味着今后20年内将有4～5亿农民工需要市民化，平均每年2000多万人。要让4～5亿农村户籍人口变成城镇人口并达到城镇居民平均生活水准，单靠公共财政的力量难以实现。城乡居民财富水平差异既有政策性原因又有人力资本差异因素，其中人力资本水平差距是主要因素。如果农民工人力资本存量低下，即使公共政策给予农民工对等的城市公共服务和福利，完全市民化的农民工也难以实现城市的稳定和持续发展。
农民工市民化实现的基础是物质资本、人力资本和社会资本不断积累的结果。农民工资本积累过程也就是市民化能力提升的过程。市民化意愿、市民化能力和政府政策是农民工市民化实现的关键因素。调查发现，新生代农民工市民化意愿达到90％以上，市民化实现与否主要取决于农民工市民化能力和城市政府政策。以农民工市民化能力提升主导的市民化属于内生性市民化，依靠政府政策推动的市民化属于外生性市民化。鉴于我国城乡财富水平的较大差距，新生代农民工市民化应该立足于农民工市民化能力提升，走内生主导外生推动的市民化道路。内生力量与外生力量作用路线如图1所示。
图1所示，制度规则和公共政策作为外生力量对农民工市民化产生保障和激励约束作用。农民工市民化的内生力量是人力资本提升。人力资本提升既提高了财富创造能力，也有助于社会资本积累。人力资本、物质资本和社会资本积累形成了农民工市民化能力。人力资本提升导源于技能培训和农民工与市民的贝叶斯学习(即农民工与市民间行为的互动、模仿和改变)，贝叶斯学习积累了社会资本，技能培训提升了物质资本积累能力，农民工自身三种资本积累内在地提升了市民化能力和水平。
三、新生代农民工内生性市民化成本分担
内生性市民化要求效率优先，兼顾公平。农民工内生性市民化成本应由农民工个人、企业和政府共同分担。
1.农民工个人
农民工是市民化的最大受益者，理应承担主要成本。市民化与否是农民工基于自身市民化能力自由选择的结果，农民工是市民化的首要主体。拉平4～5亿农民工现有生活水平与城市居民的缺口，单靠公共财政力量难以实现，即使按照公平原则让农民工过上城市生活，市民化的农民工也未必能够在城市扎根，实现持续稳定发展。新生代农民工城市生存发展需要自身人力资本、物质资本和社会资本积累，农民工自身需要承担主要的人力资本投资成本、社会交往成本和住房成本，政府可以通过政策扶持一定程度上降低个人成本。
2.企业
企业应该承担农民工就业后的相关成本。企业一旦雇佣农民工就应该按照《劳动合同法》承担法定成本，如“五险一金”。除此之外，企业根据经营战略和经营状况，在政府政策激励下，可以为农民工提供住房补贴、建造农民工公寓、幼儿园等，吸纳技能型农民工。企业为农民工承担的成本越多并不意味着负担越重，高技能农民工创造的超额价值补偿了企业分担的成本。
3.政府
政府按照公平原则为农民工市民化提供制度保障和政策激励。农民工市民化责任政府分为中央政府、省级政府、输入地城市政府和输出地县级政府4个主体。其中，中央政府通过专项转移支付重点支持跨省农民工集中流入地区，采用奖补结合的方式，对农民工主要流入省市给予补助，对农民工市民化工作成效突出的城市给予奖励；省级政府采用专项转移支付形式重点扶持本省内农民工跨地市集中流入城市和贫困县市；城市政府是农民工市民化的主要主体，承担农民工市民化的主要公共成本。农民工为所在城市发展做贡献，城市应该在社会保障、公共卫生、子女教育、就业扶持和住房保障等方面承担公共责任。城市政府应为农民工家属提供与城市居民对等的社会保险，将农民工子女纳入城市义务教育体系并实行就地高考政策，将农民工家庭纳入城市最低生活保障和住房保障体系，让新生代农民工获得与城市居民对等的公共服务和城市福利。按照公平与效率兼顾和先易后难原则，用大约10年时间，城市政府先将具有稳定职业、缴纳税收、享有社会保障和固定住所的农民工及其家庭成员转为市民。城市政府还要通过转移支付形式扶持本辖区内农村劳动力的技能培训；县级政府负责本地输出劳动力的教育培训。在省级和地级市政府转移支付扶持下，县级政府定期组织劳动力非农技能培训，让每一个拟转移就业劳动力至少掌握一门技术技能。
四、新生代农民工内生性市民化公共成本估算
2010年人口普查结果显示，我国进入城市的农民工数量为1.62亿人，进入镇的农民工数量为0.5亿人。进城农民工部分已经半市民化，如目前进城农民工已经享受部分公共服务。在多数城市，农民工随迁子女已经基本享受了义务教育，其中大多数已经在公立学校上学。劳动合同法颁布后，农民工多数已参加企业职工基本养老保险。现有农民工市民化的成本已减小。本研究不考虑上述已投入成本。内生性市民化要求个人与企业承担农民工市民化的非公共成本，本文主要估算农民工市民化的公共成本部分。
1.估算思路
城市是人口红利的最大受益者，按照“谁受益、谁分担”原则，城市政府应该是农民工市民化成本的主要分担者，本研究主要计算地市级政府市民化成本，公共成本用地市级政府一般预算支出相关项目数值表示①。由于农民工进入镇的成本较低，本文忽略不计。输出地县级政府承担的成本仅考虑包含在地市级财政相关项目的转移支付部分。中央财政支出不是均等地惠及每个省市，而是主要体现在西部落后省份预算性财政支出与预算性财政收入的差额中。
从一般预算支出项目中选取研究指标，计算得出各省人均市民化成本②，按照2010年人口普查资料计算2010年各省进入城市的农民工比率，假设进城农民工分布规律不变，按照规划，全国每年需要2000万农民工市民化，计算得出各省每年市民化的农民工数量及其市民化成本。将2010年各省市民化成本与当年一般预算支出相比较，以此判断各省农民工市民化的财政能力可行性。
2.指标选择
政府承担的公共成本主要是民生性成本。本文选取地市一般预算支出中的教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出、一般公共服务支出和住房保障支出5项成本作为地市政府农民工市民化的公共成本，这一成本主要是流动性成本。其他固定性成本如各项城市基础设施建设等，由于城市基础设施建设已基本满足包括农民工在内的城市常住人口需要，城市扩容新增基础设施建设有限，城市未来基础设施改造主要是改善所有城市居民生活环境，不能算作农民工市民化的主要成本，况且这些固定性投入可以通过城市经济增长或动员社会资金来解决。
3.计算结果及解释
新生代农民工市民化成本计算结果如表1所示。
表1所示，第一，以地市一般预算支出中5项支出计算的城市居民人均成本亦即农民工5项指标达到城市居民水平时的公共成本，全国平均为1.254万元，其中，西藏、青海、云南等省人均市民化成本较高，主要是这些西部地区经济基础薄弱，政府为城市居民提供的公共服务和福利水平较低，只有通过增加中央财政转移支付提高这些省份的财政预算支出水平，才能逐步缩小东中西部城市居民公共服务水平差距。第二，进入城市的农民工在各省分布不均衡，其中，广东、浙江、江苏、上海、山东和北京等东部沿海地区比率较高，分别达到19.5％、7.1％、7％、6.2％、5.9％和5.3％。第三，如果每年2000多万农民工市民化，全国地市级政府承担的成本为2144.8亿元，其中，广东、上海、浙江、北京和江苏超过100亿元，分别为291.2、185.6、160.7、131.9和115.1亿元。第四，地市级财政预算支出占本省财政预算支出比率平均为2.7％，其中，上海、广东、福建和浙江超过5％，分别为5.6％、5.4％、5.2％和5.0％。可见，城市政府具有农民工市民化财政能力可行性。
五、结论与政策建议
鉴于我国农村户籍人口基数庞大，城乡居民收入和生活水平差距较大，在现阶段经济发展条件下，新生代农民工市民化不能一蹴而就，而应选择渐进性发展道路。渐进性农民工市民化进程取决于农民工市民化能力提升，农民工市民化能力提升内在地加快了市民化进程，这样的市民化属于内生式市民化。人力资本、物质资本和社会资本积累是农民工市民化能力提升的根本途径，政府的市民化责任主要是提供制度保障和政策激励约束，一方面保障农民工城市生存权和发展权，实现民生型城镇化；另一方面通过政策激励农民工市民化能力提升，推进市民化进程。鉴于此，我国应该选择内生主导外生推动的农民工市民化路径。
农民工个人、企业和政府是农民工市民化的责任主体。内生式市民化要求个人和企业按照市场原则决定市民化与否并分担市民化成本。中央政府、城市政府、省级政府和县级政府按照收益与成本对等原则分担农民工市民化成本。受益最大的城市政府应分担农民工市民化的主要成本。鉴于各省市农民工市民化成本差异，本研究基于2010年各省进入城市的农民工比率并假定这一分布规律不变估算农民工市民化成本。实证分析表明，地市级政府承担的农民工市民化教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出、一般公共服务支出和住房保障支出5项成本占本省一般预算支出比率平均为2.7％，农民工集聚的东部沿海地区达到5％左右。城市公共财政具有农民工市民化的可行性。为促进新生代农民工市民化，提出如下政策建议。
1.以新生代农民工市民化能力建设为核心，分类实施、梯次推进市民化进程
农民工市民化进程快慢取决于农民工市民化能力。一是政策激励农民工人力资本投资。城市政府政策引导企业积极开展农民工技术技能培训，城市社区定期组织农民工家属参加实用技术培训，让每一个参训者至少掌握一门实用技能。二是按照农民工市民化能力特征梯次推进市民化。城市政府优先将具有一定技术技能、一定购房能力和一定社会交往圈子的农民工市民化。三是进一步降低城市落户门槛。目前镇的进入门槛已较低，但地市门槛仍较高。地市尤其中西部地市政府，应进一步降低城市进入和落户门槛，吸纳农民工就近就地市民化。
2.构建城市产业转型与农民工人力资本提升互动机制，提高农民工人力资本价值创造力
技术型产业与技能型农民工呈互补关系。城市应构建产业转型与农民工人力资本提升互动机制。一是东部地区加快产业转移和产业转型步伐，以现代产业和高端产业的形成发展创造人力资本需求，吸纳技能型劳动力集聚。农民工技能训练也要以现代产业需求为导向，为产业转型储备中高端专业对口人才。二是以产业转移引导进城农民工布局重新洗牌。各省市要科学规划本区域产业布局与农民工分布，实现劳动力转移与产业转移相协同，引导人口的空间合理布局，为产业转移提供适应性劳动力结构支撑。三是企业要唯才是举，提高农民工人力资本价值创造力。农民工不是体力劳动的代名词，掌握一定技术技能的农民工照样可以从事相应的专业技术工作和管理工作。
3.实行城市居民与农民工融合居住政策，促进农民工社会资本积累
前期研究表明，融合居住是提高农民工城市社会资本的有效途径。城市规划应统筹规划多阶层居住社区，以居住融合促进社会融合。第一，城市规划建设中不应单独设立农民工集聚区，而应该将不同阶层居民纳入到一个社区，实现社区内异质群体的互动交流。第二，公租房和限价房要与普通商品住房配套建设，实现多类型房源在一个居住社区内的混搭建筑。第三，鼓励具有有效市民化能力的农民工到城市居民社区购买普通商品住房，以农民工的自由散居带动城市阶层间的互动交流，促进社区融合。
4.将农民工子女纳入城市正规教育体系，为城市可持续发展培养后备人才
一是国家教育规划中应将农民工子女逐步纳入城市正规教育体系，让农民工子女接受正规教育。过渡期内，城市教育主管部门要大力改善农民工打工子弟学校办学条件，整顿办学秩序。二是各省按照教育部精神尽快出台农民工子女就地高考政策，让农民工子女享有城市子女同样的教育权益。三是企业或城市政府要为新生代农民工子女入托提供便利条件。新生代农民工子女多处在幼儿阶段，雇主企业可为职工子女建设幼儿园，政府设立的托儿所应降低农民工子女入托门槛，减轻农民工子女托管负担。
5.提高农民工劳动收入水平，提升其城市安家落户能力
工资性收入是农民工主要收入来源，也是农民工物质资本积累的主要来源。一是国家尽快出台全国性工资法律法规，保障农民工工资足额及时发放；二是城市政府部门应逐步提高最低工资标准，强化监督最低工资标准执行和农民工工资发放情况；三是城市政府优先将具有稳定职业、稳定收入的农民工家庭纳入城市住房保障体系，让农民工享有与城市居民对等的住房保障福利。
注释：
①地市包括省会城市、计划单列市、直辖市的区、地级市、自治州和未设市的地区。
②人均市民化成本用地市相关项目的预算支出与城市户籍人口比率表示，由于一般预算支出中包含所辖地区农村户籍人口，这一计算值高于实际值。
③教育支出、社会保障与就业支出、医疗卫生支出三项成本来源于地市一般预算支出，一般公共服务支出和住房保障支出两项成本来源于省级一般预算支出。
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文章来源：中国改革论坛网，转载自《云南财经大学学报》
详见：http://www.chinareform.org.cn/area/city/Report/201409/t20140902_205911.htm
