（作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）

　　近年来城市招工难已成常态，劳动力供给不足成为低端劳动力市场的主要矛盾。针对低保福利化，也为落实精准脱贫要求和弘扬自力更生的优秀传统文化，我们建议提高低保进入门槛，将低保回归为兜底型或生存型保障。

——前言

　　低保是我国一项重要的社会救助制度，在保障国企改革、反贫困、维护社会稳定等方面发挥了积极作用，但近年来也暴露出福利化的问题。

　　政策设计和执行上的问题导致三种福利化表现

　　较之同属儒家文化的东亚其他国家和地区，我国低保人口占比明显偏高。2008年以来，我国城乡低保人口占总人口的比重大体保持在5％左右，明显高于同属东亚儒家文化的日本及我国台湾地区1％—2％的水平，也高于我国香港3％左右的水平。这主要是由于我国低保政策设计以针对收入贫困为主，也兼顾消费贫困，其政策目标是提供生存型保障并兼顾发展型保障，以满足贫困家庭和边缘贫困人群的基本需要。

　　低保证“含金量”偏高，低保户享受的生活水平远高于低保边缘户。虽然低保金本身水平并不高，但由于教育、医疗、住房乃至司法等专项救助大多与低保捆绑，低保家庭在低保金之外还可获得多项附加救助。

　　低保待遇存在均沾和滥用的现象。多方面的调研发现，一些地方给每个农村家庭分配一个低保名额，有的由村组员轮流享受低保，或者由指定的低保户领取低保金再分发给每个家庭。部分基层干部还将低保作为工具，用来推进上面交办的重点和难点工作、维稳以及平衡各种关系，这催生了“烤烟保”“计生保”“维稳保”等怪事。造成这类问题的原因很多，包括低保管理能力欠缺、部门间信息共享难、民主评议与信息公开走形式、地方严格审批的动力不足、基层推进重点工作的经济手段有限。

　　低保福利化带来多方面不良后果

　　一是不算专项救助，低保本身的保障标准一直处于较低水平。受益面过宽大大限制了保障水平的提高。2005—2015年，我国城市低保标准只占到城镇人均消费支出的22％—28％及人均可支配收入的16％—18％；农村低保标准只占到农村人均消费支出的26％—35％及人均纯收入的20％—30％。而我国台湾地区低保标准大约可达到当地人均消费支出的60％。分地区来看，2014年我国有高达71％的县市农村低保标准没有达到2800元的国家扶贫线。

　　二是低保对象中有劳动能力人员占比较高，“等靠要”观念很强。2015年4季度，农村低保对象中劳动年龄人口占到48％，即使扣掉9个百分点的残疾人口，有劳动能力人口占比仍然在四成左右。在城市，这一比重更高。城市低保对象中在职人员、灵活就业人员及登记和未登记失业人员共占到63％。为达到低保资格要求，部分家庭有意“分拆户”，将老人分出去，加剧了家庭责任的弱化。据经办人员反映，很多人不再觉得“吃低保”会“丢面子”，少数人认为是“有本事”，甚至一些地方还出现评不上低保户就扬言上访的怪现象。

　　三是低保金领取时间较长，福利依赖倾向明显。2014年，我国城市和农村低保家庭的低保金累计领取时间分别达73个月和46个月，远超过美国有需要家庭临时救助项目（简称TANF）平均24个月的时间。

　　四是低保均沾和滥用导致的 “分配不公”带来新的干群矛盾，加剧基层稳定风险。一些地方干部在选择低保对象时，优亲厚友，或发“均沾保”，或将低保作为工具，用来推进其他工作。这种“分配不公”加剧了干群间乃至低保户与非低保户间的紧张关系，破坏了村庄和社区的团结，加深了基层和民族地区的矛盾，也损害了党和政府的公信力。

　　强调自立自强，调整低保政策，将其回归为兜底型保障

　　随着国家脱贫战略从片区扶贫转向精准脱贫，农村低保与扶贫工作已经出现了目标、对象、手段等多方面的重叠或趋同。近年来城市招工难已成常态，劳动力供给不足成为低端劳动力市场的主要矛盾。针对低保福利化，也为落实精准脱贫要求和弘扬自力更生的优秀传统文化，我们建议提高低保进入门槛，将低保回归为兜底型或生存型保障。具体措施如下。

　　第一，强调工作自救，严格限制有劳动能力而未就业者吃低保，而将其纳入扶贫或就业救助范围。工作自救是国际社会救助政策的重要理念。我国低保伴随下岗失业等问题而生，但在社会保障体系日渐完善与经济新常态背景下，也应进行适度调整。在具体操作中，可借鉴我国台湾地区做法：虽然低保不排斥有劳动能力且未就业者，但经济核算时应视同其已获得当地最低工资。同时，应充分发挥失业保险、就业救助的作用，做好农村低保与其他保障项目的衔接。

　　第二，强化家庭责任，严格限制将有子女的老年人纳入低保。在具体操作中，应依据我国 《婚姻法》《老年人权益保障法》《未成年人保护法》等有关规定，将法定责任人的赡养、抚养、扶养义务纳入家庭经济调查范围。特别是，要严格限制有子女的老年人享受低保，落实和强化家庭责任。

　　第三，崇尚自立精神，严格限制拥有大宗资产的家庭。《社会救助暂行办法》规定，低保申请要符合当地财产限制条件，但中央未制定规范化的办法。一些地区将拥有汽车、近三年新购建房屋、注册企业等列入限制性条件，并据此进行排查，有效清理了部分错保现象。有关部门应及时总结和推广这些很有价值的做法。

　　第四，发挥兜底作用，提高低保本身的保障水平。在推动专项救助与低保脱钩的同时，宜将达到社会平均收入的1／3作为低保的保障目标，切实发挥低保的兜底保障功能，缩小贫富差距。

　　强化信息公开，保障基层工作经费，防止低保滥用

　　首先，加快推进低保信息核查系统的部门内外整合，使低保的动态化管理更加便捷有效。这涉及两项任务：一是推进民政部门自身低保信息系统的统一设计与联网。二是通过立法打破部门间信息壁垒，建立与金融、税务、工商、人社、住建、交通等部门信息的快捷共享核对机制，及时了解社保、存款、房产等变动情况。

　　其次，拓宽公开渠道，建立低保查询监督网站。针对存在的“走形式”“走过场”等问题，建议每个县区建立一个低保查询监督网站，以行政村或居委会为单位定期公示低保家庭的成员、收入与大宗资产状况、保障人数与金额、享受低保的主要原因等信息，并预留监督举报功能，让更多受过较好教育的外出人口，通过网络媒介参与所在社区的低保监督和评议。

　　再次，可研究利用淘宝、京东等电商消费大数据，购买服务进行低保对象动态管理。这是一种较少受人情干扰的外部监管方式，而且可能更加经济有效。

　　最后，各级财政应为基层组织推进重点工作提供资金保障。这可有效减少“工具保”“维稳保”等现象的发生。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2017-01-05/187623528.html