作者简介：管涛为中银证券全球首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事
原文发表日期：2020-4-30
扩张财政赤字是全球疫情应对的重要手段
新冠疫情暴发以来，我国在统筹做好防控经费保障、全面支持复工复产、保障困难群众基本生活等方面，采取了一系列财税措施。
一季度，全国一般公共预算收入45984亿元，同比下降14.3%；支出55284亿元，下降5.7%。同期，政府狭义财政赤字9300亿元，增长87%，与当期名义GDP之比为-4.5%，赤字率同比上升2.2个百分点；与年化名义GDP（往前滚动四个季度财政赤字合计/名义GDP合计）之比为-5.4%，赤字率环比上升0.5个百分点。当期，居民人均可支配收入名义增长0.8%，其中，从收入来源看，转移净收入增长6.8%。
全球范围内，新冠衰退的影响已不亚于一场战争，各国普遍实行了战时财政政策。迄今为止，美国的财政救助和刺激政策组合超过GDP的10%，德国超过4%，主要国家总计接近GDP的8%。与之相比，我国财政扩张力度相对克制，这主要源于中外国情不同。
我国居民储蓄率较高，给应对疫情冲击提供了更厚的缓冲垫。而去年美联储的调查报告显示，约四成美国家庭拿不出400美元现金应付紧急支出。因此，这次疫情防控中，美国政府不得不在采取社交隔离的疫情防控政策后，为家庭提供紧急救助。3月底签署的2.2万美元亿财政计划中，有5000多亿是直接付给个人。
另外，因为疫情所处阶段不同，我国也没必要照抄外国作业。如美国正值疫情防控关键时期，经济处于大停摆阶段。为缓解企业现金流压力，美国前述财政计划中，绝大部分是给企业的纾困贷款。其中3500亿小企业贷款计划已经发完，最近通过的新抗疫纾困法案中又追加拨款3200亿，旨在帮助小企业避免裁员。而我国本土疫情传播已基本阻断，随着越来越多的企业复工复产，居民重返工作岗位，企业和家庭重新产生现金流，对财政救助的依赖减轻。况且，过度救助还可能产生道德风险，抑制经济体系的自我修复，并留下很多后遗症。
我国财政赤字扩大主要源于收入减少而非支出增加
一季度，我国公共财政收入同比减少7672亿元，贡献了赤字增加额的177%。据财政部门分析：一是受新冠疫情影响税基减少，以及为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施，拉低全国财政收入增幅约10个百分点；二是巩固减税降费成效，增值税翘尾减收效果持续释放，拉低全国财政收入增幅约5个百分点；三是上年末延至今年初缴纳入库的税收收入同比减少。财政部门还特别指出，受疫情影响较大行业税收降幅较多，如住宿餐饮、交通运输业、文化体育和娱乐业税收分别下降33%、27%和20%。
同期，全国公共财政支出减少3345亿元，对财政赤字扩大为负贡献77%。特别是国内就业压力加大，居民人均可支配收入实际下降（剔除通胀因素），当期公共财政支出中的社会保障和就业支出不增反减0.7%。
4月17日中央政治局会议提出，当前经济发展面临的挑战前所未有，要统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，以更大的宏观政策力度对冲疫情影响，积极的财政政策要更加积极有为，稳健的货币政策要更加灵活适度。其中，重申财政政策要提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。这为下一步财政政策发力指明了方向。
在落实减税降负的同时增加并优化财政支出
加大困难行业或企业的帮扶力度。下阶段，内防反弹、外防输入的疫情防控工作将会常态化。有些行业因为疫情防控需要或者海外疫情蔓延冲击，不能复工复产或者复工之后不能达产。那么，仅靠减税降负或者银行信贷是不够的，还要财政补贴甚至财政注资，改善企业资产负债表。鉴于疫情第二波冲击不期而至，对于相关行业或企业的救助迫在眉睫。可运用现代化的科技手段，在扎实、准确的大数据支撑下，研究拟定有针对性的救助计划，而不是大而化之的几万亿甚至十几万亿的撒胡椒面。
加强对失业人员和困难家庭的救助。真实的就业或失业状况，有可能比统计数据显示的形势更为严峻。对于失业人员应按规定、按标准足额发放失业救济金，同时开展就业培训，引导其转岗，或者鼓励其采取灵活的就业形式包括自主创业。尽管我国家庭储蓄率较高，但不排除有些困难家庭，由于长期没有工作，又不在失业救济范围内，可能生活陷入困境，甚至致贫或返贫。对于这些人员或家庭，可以与低保计划或扶贫计划结合起来，采取发放消费券、现金或者以工代赈的方式，帮助其改善财务状况，提高消费能力。建议发放消费券或现金应主要针对边际消费倾向较高的低收入人群，或者与中高收入人群实行差异化发放。尤其要注意打通政策的最后一公里，让失业人员和困难家庭真正有获得感。
视情况增加对基层政府的转移支付。基层政府是疫情防控的第一线，面对千家万户的企业和家庭，需要解决许多具体问题，关系到群众切身利益。受疫情影响，前期一些地方基层保基本民生、保工资、保运转面临较大压力。随着疫情得到有效控制，企业加快复工复产，财政收入回归正常，情况会有所缓解。但由于疫情还处于发展演变之中，目前情况已经超乎预期，未来还会出现更多新情况新问题。在基层传统筹资渠道受限的情况下，中央财政要在强化对地方财政督促指导的同时，用足提高赤字率的政策，适时适度调整对地方转移支付，尤其要加大对疫情较重地区和困难地区的支持力度，全力兜牢保基本民生、保工资、保运转的底线。
加快落实地方专项债项目的启动。据财政部门介绍，截至4月15日，全国各地发行新增地方政府债券1.57万亿元，占提前下达额度的85%，其中发行专项债券1.16万亿元，占90%。这些新增专项债将主要用于新建和在建项目建设，投向铁路、轨道交通等交通基础设施，农林水利，市政和产业园区基础设施等领域重大项目。此外，近期还将再提前下达1万亿元地方政府专项债券额度。中央财政要指导各地尽快将专项债券额度对应到具体项目，组织做好债券发行准备工作，确保早发行、早使用、早见效，尽快形成对经济的拉动作用，争取有效对冲二季度外需下行的负面影响。
加强财政货币政策协调。下一步，货币政策还要通过降准、降息、再贷款再贴现等政策，引导市场降低融资成本，把资金用到支持实体经济特别是中小微企业上。可继续运用财政贴息手段，引导银行包括政策性银行加大对中小微企业和三农的金融支持。在条件许可情况下，可研究用特别国债筹资，给商业银行补充资本，增强其放贷能力。
进一步优化财政支出结构。一季度，财政支出同比有所下降。有些支出项目的减少可能会因经济社会活动的恢复而恢复，但有些可能不会出现补偿性增长。对此，该花的钱还得花，但不该花的钱，省下来可补充到其他领域特别是民生领域。2018年，美国社会保障和就业支出占比为22.8%，我国此项占比为12.3%，今年一季度达到17.8%，下一步可提高到20%左右。鉴于这次疫情对各行各业都造成了普遍冲击，因此，有别于以往危机应对的需求刺激，此次财政政策应该增加保居民就业、保基本民生、保市场主体的相关支出。这有助于稳定居民收入预期，提振消费信心，用好我国疫情防控的领先优势。同时，也有助于划清政府与市场的边界、区分财政与金融的功能，更好调动企业家积极性和理顺货币政策传导机制。
文章来源：中国首席经济学家论坛