发表日期：2016-12-30
深化行政审批制度改革是转变政府职能和防止腐败的重要抓手，推进简政放权，释放市场活力和创造力，也能为落实供给侧结构性改革、全面建成小康社会提供持续的推动力。依据《证券法》，中国证监会国际部对中国境内企业赴境外发行上市融资进行审批。落实十八届三中全会深化体制改革的要求，证监会国际部在实践中紧紧抓住审批规则的清晰化和透明化，对境外上市制度进行大刀阔斧的改革，使得中国一大批中小企业得以在监管到位的前提下，更加快速便捷地从境外市场募集了资金，增强了实力，完善了治理结构，也搭建了“走出去”和国际化的平台，取得了较好的效果，现将改革过程及体会简单总结如下。
一、境外上市制度的历史沿革
上个世纪九十年代初，中国资本市场刚刚起步，规模很小，也不发达，很难满足境内企业上市和融资的需求。1993年7月，青岛啤酒成为首家境外上市企业。为规范境内企业境外上市行为，1994年国务院出台《关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定》（以下简称《特别规定》），授权中国证监会对境内企业境外上市进行审批。1998年和2005年《证券法》进一步明确由中国证监会依据国务院规定对境内企业境外上市履行审批职责。至今，境外上市已走过二十余年历程。
在发展初期，赴境外上市的企业数量较少。1997年后，境内大型国企和民营企业境外上市的需求日渐增加，证监会出台了一系列规范性文件，并设置了较高的财务门槛（俗称“456”要求，即最近一年净资产不少于4亿人民币，净利润不少于6千万人民币，募集资金不少于5千万美元）。2003年后，国际市场出现新一轮“中国概念热”，几大国有银行、中国人寿、中国神华等一大批境内龙头企业相继赴港上市。近年来，随着境外上市制度的不断改革，赴港上市的民营企业越来越多。在实践中，境外上市不仅拓宽了境内企业直接融资渠道，降低了融资成本，提高了融资效率，扩大了融资规模，成为中国经济转型升级、新兴产业壮大发展的重要推动力，而且推动了境内资本市场的市场化改革，询价、超额配售等境外发行中的通行做法均被引进境内资本市场。境外上市也有力支持了香港金融业的发展，巩固和提升了香港国际金融中心的地位。
然而，长期以来，境外上市制度对境内企业来说仍存在审核程序和链条冗长、审核事项多、不确定性高等问题没有得到解决。出现这些问题的原因是多方面的。首先是政策导向的不确定性。境内企业境外上市的政策考虑有时相互冲突。一方面，企业到国际市场融资，对于促进企业发展，完善治理结构，提高国际化水平具有积极的意义，在境内市场IPO压力较大的阶段，也能够起到“分流”和缓解压力的作用。另一方面，优秀的上市资源也是各国市场争夺的对象，因此，关于境内企业境外上市的政策导向在不同阶段会出现一定的反复，缺乏稳定的预期。其次是规则陈旧、可操作性低。境外上市审核一直沿用1994年《特别规定》。由于多方面原因，该规定一直未有修订，经过二十多年的发展，很多方面已不适应市场发展的需要，存在陈旧、模糊、可操作性低等问题。再次是自由裁量空间大，会带来一系列弊病。在实际操作中，政策和规则的不确定，容易给行政权力自我强化留下空间，逐步出现审批人员自由裁量权较大，随意性强，关注问题清单日渐冗长，审核标准逐步趋严趋紧，审核周期长，不确定性高等问题。行业呼吁改革的呼声渐高。
二、改革的核心是规则的清晰化和透明化
（一）转变监管理念，厘清监管边界
在改革中，按照中央的精神，证监会国际部首先明确了“法无授权不可为、法定职责必须为”的监管理念，即审核事项必须要有严格的法律依据或授权，否则坚决取消。同时，有关法律和国务院法规规定的法定职责必须履行，严守监管底线，以此厘清审核边界。经过全面梳理有关法律法规并深入讨论，取消了并无明确法律授权的参照境内A股审核标准等做法，确定了目前具有明确法律依据的审核事项限于以下范围，即国有股权管理、外资准入、宏观调控及产业政策、合法合规经营、股权结构与公司治理、行业主管部门发行授权批准（如适用）和国家安全审查（如适用）等几个方面。在实践中，简政放权的推进，也促进了审核人员的工作理念从过去重监管、轻服务向监管与服务并重转变，审核人员工作作风和服务态度大为改进，得到了业界的普遍认可。
（二）具体改革措施
1、积极协调处理历史积案。积极协调处理了联想集团、万达地产等“久拖未决”的上市案子，使这些企业成功实现上市，审核周期不到两周。
2、取消财务审核。2013年，证监会取消了境外上市的财务门槛（即“456”要求），财务审核不再具备法律依据。2014年，国际部上报签报，经会领导批准，取消了财务审核，原相关审核处室的职能也改为跨境协查和战略对话。此举平均为每家拟上市公司节约200万人民币的财务成本，同时也节约了公司准备财务报告的时间成本；
3、取消A/H股定价折让限制。鉴于同样缺乏明确的法律授权，国际部取消了H股发行价不得低于A股价格90%的限制，使得广发证券、华泰证券等A股公司能抓住紧迫的“时间窗口”完成H股发行；
4、大幅简化并细化规则，按照有确定的法律依据的原则明确审核关注要点。关注事项由原先40-60个精简明确至不超过13个，反馈意见从原来平均40-60条缩减为10条左右，并通过对律师的持续培训等方式做到不反馈，且全部采用清单打钩式的标准化审核方式，基本可以做到在数日内完成审核，实际上已达到了备案的效果；
5、大幅简化审核程序。无重大或特殊问题不再召开企业见面咨询会和部门内部的审核反馈会；实现审核公开透明化。主要关注事项、审核流程、审核进度全部对外公示，并对外公布咨询电话，方便市场咨询。
以上改革措施取得了良好效果。2015年，境外上市平均审核时间约为18个工作日，除去受理和上报等流程所需时间，实际部内审核时间短于一周，远远短于香港方面平均2-3个月的审核周期，较改革前4-5个月的周期大幅缩短。全年共核准69件境外发行上市申请，较2014年同比增长82%，较改革前的2013年增长283%。2015年全年境内企业赴港IPO和再融资总额达454亿美元，为历年最高。2015年香港市场超过纽约和伦敦市场，成为全球IPO第一，其中由证监会国际部审核通过的H股公司占到80%，为香港市场重夺全球IPO桂冠做出了重要贡献。2016年9月，中国邮政储蓄银行股份有限公司在香港上市，成功筹资566亿港元，成为年内全球最大规模IPO。2016年，香港蝉联全球市场IPO冠军。
三、加快体制机制建设，为改革真正落地和“后30年”繁荣提供可持续动力
1、行政审批制度改革的核心在于规则的清晰化和透明化。在国际上，像中国这样有丰富企业资源并大量赴境外上市的国家几乎没有，如何对境内企业境外上市进行监管在国际上也无先例可循。因此，境内企业境外上市制度改革的首要问题是厘清政府监管部门“管什么、为什么要管、怎么管”，严格界定政府职责的边界；界定清楚后，简政放权的核心是规则的清晰化和透明化。
清晰化就是在没有规则的地方建立规则；在规则粗糙的地方细化规则；透明化就是将规则公之于众，接受社会监督。前者将审核人员自由裁量空间压缩到最低，杜绝政策随意性，把权力关进笼子，堵住腐败源头；后者强化社会监督，排除暗箱操作隐患，把权力放在阳光下，也避免改革“开倒车”。
2、要为行政审批体制改革建立正向激励机制。推进行政审批体制改革要解决好干部队伍的激励机制问题。激励机制解决得不好，改革就可能有各种各样的阻力，就可能推进缓慢。实际上，行政审批体制改革可以是一个“帕累托演进”的过程，即存在相关各方主体都能够从改革中受益的可能性，我们应该创造条件尽可能让干部在改革过程中得到正向激励，激发干部改革积极性。
我们在改革过程中，明确将改革成果纳入到干部选任推荐和年度考核中，并引导干部在简政放权后拓展新的业务范围，避免失落感。2014年度考核中，积极推进境外上市制度改革的审核一处处长获评“优秀”，进一步激发了改革的积极性；审核二处取消原财务审核事项后，增加了日益重要的跨境监管执法和对外谈判对话工作，为该处干部搭建了更好的新舞台。
此外，改革释放了市场活力和潜力，行业更加繁荣，也应允许甚至鼓励干部在符合规定的情况下投身市场，同时建立健全政府工作人员走向市场和市场人士加入政府机构的有序双向流动的机制和规则。
从长远看，我们必须解决好深化改革和简政放权的激励机制问题，应该从两个方面入手。一方面，是建立“改革者晋升”的良性循环，逐步增加改革的受益主体——市场和社会的评议在干部的考核和提拔过程中的权重，做到自上而下和自下而上相结合。另一方面，要逐步建立并优化政府或监管部门与市场机构的“旋转门”机制。
3、建立并完善“旋转门”制度。习近平总书记在2016年4月19日召开的网络安全和信息化工作座谈会上指出，“在人才流动上要打破体制界限，让人才能够在政府、企业、智库间实现有序顺畅流动。国外那种‘旋转门’制度的优点，我们也可以借鉴。”
随着市场经济和现代金融市场的发展，金融机构和政府部门包括监管机构之间的双向流动将成为常态，正如很多发达国家正在发生和已经发生的一样。在这方面，我们需借鉴发达国家很多成熟做法，结合中国各个不同领域的具体情况，制定出政府或监管部门与金融市场或机构的规范的“旋转门”制度，并根据实践情况不断加以改进。
在中国目前阶段，我们应有序推进这方面的实践。一方面政府部门相对较低的收入现状不可能很快得到改变，因此，政府工作人员或金融监管部门的一些人员走向市场从长远来看将是一个趋势，同时，由于这些人员有在政府或监管部门的工作经验，对市场整体情况的把握、规则的理解和遵守法律法规的意识等方面有一定的优势，他们走向金融机构有可能对机构合规经营和改进市场运行水平有一定的帮助。更加重要的是，在推进市场化改革的进程中，允许甚至鼓励一部分政府或监管部门人员走向市场，会为市场化改革和简政放权提供正向激励机制和制度保障。当然，这个过程中，我们要谨防一些干部利用手中的权力去交换金融机构的职位，因此，要加快建立并逐步完善这方面的回避或“冷冻期”等制度，做到有规可循，规范发展。
与此同时，由于现代金融市场的发展日新月异，长期在政府和监管部门工作的人员对市场快速的发展很难完全跟进，正所谓“监管永远跟不上市场”。同时，就中国目前经济金融发展情况而言，发展仍然是第一要务，我们需要在规范中发展市场，而不是为规范而规范，因此亟需一批既懂得监管，又能够切实推动金融市场发展的金融监管和管理人员。因此，一部分有市场或金融机构工作经验的人员加入政府和监管机构，也有很大的合理性并能对市场的有序发展产生积极的作用。在这方面，同样需要加强规则的制定并不断改进，提高透明度，对市场人士进行甄别，按照规则有序从市场引进人才，真正把好事做好，推动金融市场健康规范发展。
4、强化外部约束，以党风廉政建设和反腐败斗争保障和促进改革。加强党风廉政建设和反腐败斗争，推进巡视工作，能够为行政审批体制改革提供强大的推动力，巡视工作的开展使得行政审批体制改革的步伐更加坚定，制度更加完善。国际部的改革经验表明，在全面推进改革不断压缩寻租空间的同时，积极配合巡视工作，积极开展“两学一做”等活动，不断强化主体责任和责任追究机制，构成了有力的外部约束，极大地促进和保障了改革的顺利开展。
5、深化改革和简政放权将为“后30年”繁荣提供强大动力。过去两年的境外上市制度改革，极大地简化了审核流程，降低了不确定性，减少了企业时间成本、财务成本和错失发行时间窗口的风险，支持了中国逾百家企业“走出去”，推动了企业做大做强，也对香港市场的繁荣和国际金融中心地位起到了重要的支撑作用。
早在2002-2006年间，笔者在中国证监会基金部工作时曾推动了基金审批的市场化改革，同样取得了良好的效果，基金审核的周期从三个月以上降为29天，短于美国证监会基金审核30天的周期，并极大的提高了审核的透明度和可预期性。中国基金行业的资产管理规模实现了从500亿元到3万亿元近60倍的增长，现在已达8万亿元。
事实上，中国改革开放30年实践反复证明，深化市场化改革或简政放权能带来繁荣。从农业的包产到户开始，我们实现了从全世界担忧“谁来养活8亿中国人”到“13亿人一半在减肥”的飞跃；轻工业领域一放权，中国家电产量全球第一；重工业领域一放权，中国汽车产量全球第一。展望未来30年，中国还有诸多领域亟需也必须推进市场化改革，如医疗、养老、教育、金融，等等。当然，这些领域的改革较之前30年的一些领域更加复杂，更加艰巨，需要我们更好地规划和设计，把握好改革的次序，同时解决好干部的激励机制问题，并循序渐进加以推进。但如果我们解决好这些领域和其他领域改革真正落地的问题，中国经济的“后30年”繁荣和真正崛起会得到体制机制的保障和持久的动力。
文章来源：财新网；原文链接：http://opinion.caixin.com/2016-12-30/101032101.html