（作者系经济学博士）

　　2007年，我和合作者提出“中国式分权”的概念，用来描述中央在实行经济分权的同时，保留了对地方官员的任免权力。实行联邦制的其他主要大国，联邦政府一般没有后者的权力。这个分析框架至少两位经济学大家Blanchard和Sheleifer在2001年就已提出，他们论文的题目是“有无政治集中的联邦主义：中国vs俄罗斯（Federalization with and without Political Centralization: China vs Russia）”。

　　2007年来，“中国式分权”成为国内经济研究领域的热词，根据中国期刊网统计，我们的那篇文章已被引用超过1200次，下载万余次，已有超过2000篇中文文献使用了“中国式分权”的表述，被《管理世界》评为创刊30年来引用率最高文献之首，该文同时还荣获2015年度中国青年经济学者论坛优秀论文奖。

　　这篇文章的核心是：中国式分权的制度安排使得地方政府具有为增长而竞争的内在激励，其竞争的对象主要是GDP、税收等硬性指标，在很大程度上都依赖于高投资和基础设施更新，而对科教文卫等公共物品则关心和投入不够。熊彼特说过，财政数据隐含着政府的所有秘密。我们正是从地方政府财政支出结构证明，用实证分析揭示了地方政府的行为偏好，这种偏向应该对我国公共物品供给不足负一定责任。我们称之为“为增长而竞争的代价”。

　　包括这篇文章在内的中国式分权框架较好地说明了中国很多经济社会现象。但笔者近年来感到，其对中国宏观经济的解释还不够。仅从财政角度看，地方政府预算内的财政收支面临着较强的约束，其对经济运行的影响不可能那么大。关于土地财政的研究可以给出更多解释，但也还是不够的。除了预算收入和买地收入之外，可能更重要的是，地方政府可以从金融系统获得大量融资，其加杠杆行为是放大其对中国经济影响力的重要因素。因此，从这个角度说，我们的研究还需要从财政分权的维度扩展到金融领域。在金融领域，中国地方政府同样具有其他大型国家地方政府所不具有的权力，通过这些权力，地方政府不仅能够干预正规金融机构加大支持力度，还以融资平台的名义直接获得信贷、债券、股权等融资，参与地方政府之间的竞争，从而对经济运行带来更深远的影响。

　　至少有两个现象可以对金融渠道的重要性做出佐证。一是在国际金融危机期间，地方政府债务快速上涨，地方政府性债务问题也日益成为国内外关注的焦点问题。所谓4万亿计划，其实通过地方政府配套，最终规模可能在12万亿左右。这些投资规模显然不是通过扩大财政支出达到的，而是通过允许地方政府更大幅度地进入金融系统获得融资实现的。这并不是在批评我们的危机应对政策，正是在这些政策刺激下，中国经济实现了快速回升，国际相对地位空前提高。二是在2011年经济反弹到高位后，中央开始清理整顿地方政府融资平台、审计地方政府性债务、规范地方政府融资行为。如果观察中国历次经济周期，我们对中央的政策整顿措施不应陌生。与此同时，中国经济增速开始降温。笔者以为，以上恰好说明地方政府在推动中国经济增长中所发挥的重要作用，以及让地方政府拥有金融权力所能发挥的威力。

　　基于以上考虑，我们在中国式分权的框架中，试图加入金融分权的维度，用来说明中国地方政府所拥有的其他国家地方政府所不具备的金融权力。表面看，一直以来，中国地方政府不具备直接发债的权力，不能出现赤字，没有太多的管理地方金融的权力，这些权力是其他大国地方政府所具有的。但实际上，地方政府却拥有大量的金融权力，远远超过其他大国的地方政府。地方政府及其融资平台一方面直接进入直接融资市场和间接融资市场获得大量融资，另一方面，可以干预各类金融机构的运作，推动成立主要为地方经济发展服务的地方性金融机构。

　　应该说，在不同的经济体制下，金融体制安排存在较大差异，政府对金融资源，尤其是信贷资源分配具有一定控制力，政府在这些权力中的地位不同，可笼统称之为金融分权。金融分权从两个层次来说，一是政府和市场在金融资源配置和货币信用创造中的作用边界划分，如利率汇率决定权、信贷分配权等。一般来说，在发达市场经济国家，金融市场自由化程度也比较高，货币资金的价格都是由市场自主决定，政府很少干预信贷资源的分配；在曾经实行计划经济的国家，资金价格和信贷资源都是由国家统一决定和分配，市场很少发挥作用。

　　二是政府不同部门、中央与地方政府在金融资源配置和货币信用创造的作用划分，如信贷分配权、货币发行权、基础货币管理权、货币政策决定权等。在计划经济和具有转轨经济特征的经济体，政府对金融资源配置，尤其是信贷分配掌握较大的决定权，这也是导致这些国家金融资源配置效率较低的一个重要原因。在货币发行权、基础货币管理权、货币政策决定权（包括政策利率决定）方面，多数国家都集中由中央银行统一行使，部分国家央行由于对财政赤字透支，财政实际上享受部分货币发行权。

　　这两个层次的金融分权既相互区别也相互联系，政府与市场的分权是基础，既决定了让市场发挥多大的作用，也决定了政府的作用边界。只有这样，政府各部门、中央与地方才能在政府的作用范围内进行权力划分。例如，在市场经济条件下，信贷分配完全由市场决定，政府不加干预，也就不存在中央和地方在信贷分配上的权限划分。因此，讨论金融分权，应该要包括政府和市场之间的作用边界划分。

　　中国金融集权和分权与经济管理体制变化密切相关，在建国初期，由于实行计划经济体制，为对经济进行社会主义改造和开展重点工程建设，政府建立了高度集中统一的金融体制来筹集资金，这种金融体制对国民经济的迅速恢复和确立国营经济的主导地位起到了重要作用。但是，这种统得过死，管得过严的体制不能适应经济发展的需要，改革开放以后，为充分调动地方积极性，中央不得不向地方放权。

　　与财政分权一样，对大国来说，一定程度的金融分权也是有益，而且是必需的。中国的财政分权体制也经历了逐年讨价还价到分税制改革的过程，中央-地方之间的财权、事权得以相对固化，极大地减少了中央-地方的协调成本，对1990年代中后期以来的宏观经济稳定奠定了基础。同时，我们发现，在财政体制相对固化之后，当面对经济下行压力时，中央政府调控地方政府财政行为的空间有限，从而更多地依赖金融分权来稳定经济增长，虽然能够在危机时期发挥立竿见影的作用，但也会随之导致财政金融风险。

　　未来，金融分权也要像财政分权一样，明确赋予地方政府有哪些金融权力，承担何种责任。以此来最大限度地发挥大国分权的优势，并抑制分权的弊端。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-06-21/184507676.html