国务院发展研究中心“我国金融监管架构重构研究”课题组

　　（报告执笔人：张丽平，课题负责人：张承惠,课题协调人：陈道富。课题组成员：王刚、朱鸿鸣、朱俊生、张丽平、彭一然、宋毅成、郑醒尘、任浩聪、雷薇、白皓）

由于所处发展阶段和金融发展传统的原因，我国金融监管机构的监管目标不仅包括金融稳定，而且还包括支持实体经济发展和金融业发展，但对金融消费者和投资者保护的意识仍显不足。

　　2015年10月底十八届五中全会通过的“十三五”规划建议明确提出 “加强宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，正式将金融监管改革提上日程。在此之前，金融研究所的“中国金融监管重构” 课题组就这一问题进行了重点研究，并对美国、澳大利亚、日本、英国、巴西和俄罗斯等国的金融监管变革进行了案例分析，以便吸取教训，博采众长，为我国金融监管改革提供有益借鉴。从这些国家的经验来看，我国金融监管改革应遵循（但不限于）以下四点原则。

　　坚持国情主导，避免拿来主义

　　从国际经验来看，各国的金融监管模式差异较大，当今世界并不存在普适性的金融监管模式。美国实行的是介于分业监管和统一监管之间、联邦政府与州政府分权的“双重多头”监管模式，并于次贷危机后加强了宏观审慎监管。英国和澳大利亚实行的是宏微观审慎监管和金融市场行为监管并行的“双峰监管”模式，并且财政部在金融监管和风险处置中具有强有力的决策权。日本设立了金融厅，实行金融一体化的监管模式，但是日本央行对在央行设有清算账户的金融机构进行监管。巴西金融监管是以中央银行和金融稳定委员会为监管主体的混业监管机制。俄罗斯实行的是央行、金融市场监督局、财政部等多家机构并存的监管体系。

　　这些国家之所以在金融监管模式的选择上差异很大，主要是因为包括历史、文化、发展阶段等在内的国情不同。因此，我国在进行金融监管改革时既要借鉴国际先进的做法，避免重蹈他人覆辙，更要以国情为主导，真正落实五中全会提出的“健全符合我国国情和国际标准的监管规则”。

　　坚持顺势而为，改革方案要集思广益

　　各国的经验，金融监管框架的调整应顺势而为。“势”主要体现为危机爆发或者金融创新导致金融体系出现新的趋势性变化。1997年前后，在混业经营日益发展和亚洲金融危机的影响下，各国均不同程度地调整了监管架构，如美国于1999年通过的《金融服务现代化法案》，对以金融控股公司为代表的混业经营采取伞形监管与联合监管相结合的方式。日本于1996年底决定将金融行业的监管事务从大藏省剥离，于1998年6月通过《金融监督厅设置法》，金融监督厅作为金融监管机构正式成立。2008年次贷危机后，美国设立了金融稳定监管委员会（FSOC），加大了美联储对系统重要性金融机构和场外衍生品市场的监管，加强了对金融消费者和投资者的保护；英国于2012年颁布了新的《金融服务法案》，撤销了金融服务局，并在英格兰银行内部设立了金融政策委员会。

　　进入新世纪以来，随着我国经济高速发展和对外开放形势变化，包括机构、市场、产品、业态等在内的金融创新层出不穷，混业经营、互联网金融、人民币国际化等对金融监管提出了新的要求，同时在经济下行阶段各类金融风险点增多，也对金融监管提出了挑战。当前，我国推进监管体系改革紧迫性已经显现，但应审慎选择改革时机，避免操之过急。各国在进行监管架构变革时都进行了至少1年的讨论和论证。我国的改革方案宜集思广益，包括听取被监管者的意见，在认真比较各类方案的成本收益之后进行决策。

　　明确监管目标，简化监管机构职能

　　从各国金融监管的做法来看，无论什么模式的监管，其监管目标主要集中在两个方面：一是维护金融安全，其主要任务是防范、管理和处置风险；二是保护金融消费者和投资者的利益，其主要任务是防止金融领域的不法行为对消费者和投资者造成损失。比如，澳大利亚的金融监管机构包括财政部、央行、审慎监管局（APRA）和证券与投资委员会（ASIC），其中财政部在风险处置方面有很大决策权；央行主要关注宏观审慎和风险问题；APRA关注包括银行、保险、养老基金在内的金融机构的整体稳定; ASIC围绕消费者保护，对包括证券、期货在内的市场行为进行监管，对养老基金、保险、股票、公司债、衍生品等涉及广大投资者利益的产品加强规范与指导。又如，日本金融厅的使命是维系金融机能的安定，确保金融机能的安定和协调化；保护储户、保险合同签约者、有价证券的投资者。

　　由于所处发展阶段和金融发展传统的原因，我国金融监管机构的监管目标不仅包括金融稳定，而且还包括支持实体经济发展和金融业发展，但对金融消费者和投资者保护的意识仍显不足。多重目标导致了监管机构职能多样，任务繁杂，弱化了监管在维护金融稳定、保护消费者和投资者利益方面的有效性。新的监管方案应将发展问题尽可能地交给市场，由市场主体在规范和竞争的环境中谋求发展。

　　强化监管协调，构建信息共享机制

　　本研究所选案例国家没有一个是由单一机构实施金融监管。为避免出现监管漏洞，各国都很重视监管协调。在监管协调中信息共享机制尤为重要，如美国国会建立了联邦金融机构检查委员会（FFIEC），州政府之间成立了州银行监管局联席会议（CSBS），加强监管机构之间的信息交流。澳大利亚成立了金融监管委员会，作为四家金融机构的议事协调平台，并且央行、APRA和ASIC之间相互签署了谅解备忘录，对信息共享、监管协调进行规范；日本央行和金融厅使用包含统一指标的表格对金融机构进行信息收集，而且二者分别隔年交叉对统一机构进行现场监管，避免了重复监管对机构造成负担过重。

　　我国监管机构之间设有联席会议制度，但一直以来执行力并不强，机构之间的信息沟通也不顺畅。从各国经验来看，机构的分置与否并不是监管不协调、信息不能共享的障碍，关键是要构建监管协调、信息共享的强力约束机制，以及提高监管部门之间的合作意识和态度。在澳大利亚调研时，调研组发现各监管机构之间的协调和合作非常顺畅。被访对象在回答其中的原因时指出，这一方面得益于机构之间的合作备忘录对彼此均有约束力，另一方面得益于监管人员拥有良好的合作传统。不论未来我国金融监管框架如何调整，做实监管协调机制都是重点之一。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-05-31/184155568.html