徐佳婧郭朝先：非纵向一体化模式是国际电改趋势（下）

经济观察

发布时间：2017-03-20 10:05:17

（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）

　　从世界各国电力体制改革进程来看，中国目前所进行的电力改革主要集中在发电侧，想要彻底进行改革，还需要在输配电领域进行改革，实现输配分离、网售分离，建立竞争性的电力市场。

——前言

　　产权分析

　　公有产权要素衡量了公有产权在电力行业发、输、配、售和进口各环节的最大公司中所占百分比。OECD部门规制数据库显示，大部分OECD国家和新兴国家的电力行业各环节的最大公司都是公有产权占主体，并且部分国家在进行产权改革过程中出现了公有化的趋势，这说明各国的产权改革进展并不顺利，是整个电力行业改革中比较困难的部分。

　　比利时、智利、德国、卢森堡、荷兰、葡萄牙、西班牙、英国和美国的公有产权在发电环节的最大公司中所占百分比小于25％，其中荷兰的比例由大于等于76％直接下降为25％以下，卢森堡和葡萄牙则至少经历了一个过渡阶段；意大利、斯洛伐克的公有产权所占百分比为26％—50％，其中斯洛伐克比例由大于等于76％直接下降到26％—50％；奥地利、捷克、芬兰、希腊、日本、韩国、波兰、巴西的公有产权所占百分比为51％到75％；其余国家的公有产权所占百分比大于等于76％。丹麦和日本出现公有产权比例上升的现象。

　　在存在电力进口环节的国家中，丹麦、爱沙尼亚、墨西哥、斯洛文尼亚和瑞士的公有产权在电力进口环节最大公司中所占百分比大于76％；奥地利、希腊的比例为51％—75％；意大利、卢森堡、斯洛伐克的比例为26％—50％，其中卢森堡和斯洛伐克由大于等于76％直接下降到26％—50％，而意大利则经历了51％—75％的过渡阶段；比利时、捷克、芬兰、匈牙利、荷兰和葡萄牙的公有产权所占比例小于等于25％，其中匈牙利和荷兰的比例都是由大于等于76％直接下降到25％以下。丹麦出现了公有产权比例上升的现象。

　　可以看出，智利、德国、葡萄牙、西班牙、英国和美国的公有产权在输电环节最大公司中所占的百分比小于等于25％；比利时和意大利的公有产权所占比例为26％—50％；奥地利、芬兰、希腊、日本、卢森堡、巴西和印度的公有产权比例为51％—75％；其他国家公有产权所占比例大于等于76％。捷克、卢森堡、日本和瑞士出现公有产权比例上升现象。

　　智利、德国、匈牙利、新西兰、挪威、葡萄牙、西班牙、英国、美国和巴西的公有产权在配电环节的最大公司中所占比例小于等于25％。意大利和波兰的公有产权所占比例为26％—50％。奥地利、捷克、芬兰、希腊、日本、卢森堡和斯洛伐克的比例为51％—75％。其他国家公有产权的比例大于等于76％。捷克、丹麦、日本、卢森堡、比利时和俄罗斯的公有产权比例出现上升现象。

　　截至2013年，澳大利亚、比利时、智利、德国、匈牙利、葡萄牙、西班牙、英国、美国和巴西的公有产权在售电环节的最大公司中所占比例已经小于等于25％，其中澳大利亚直接从75％以上下降到25％以下，葡萄牙则经历了51％—75％和26％—50％两个过渡阶段。意大利、卢森堡、荷兰、波兰和斯洛文尼亚的公有产权比例在26％—50％之间，卢森堡、荷兰和斯洛文尼亚没有经历中间过渡阶段，意大利则有51％—75％的过渡阶段。奥地利、捷克、芬兰、希腊、日本、韩国、斯洛伐克和瑞士的公有产权比例在51％—75％之间。其他国家的比例均高于75％，捷克、日本和丹麦的公有产权比例出现上升现象。

　　由此可见，智利的产权改革进行得比较彻底，公有产权在发电、输电、配电和售电各环节的最大公司中占比均低于25％。葡萄牙、西班牙和意大利在产权改革方面也取得了较大成功，而捷克、日本、卢森堡、丹麦等国家在某些环节出现了公有产权上升的现象。此外，输电环节的产权改革相对于其他环节来说，进展最为缓慢，大多数国家输电环节最大公司仍为国有状态。

　　市场结构

　　市场结构要素考察了电力行业各环节最大公司的市场占有率，大多数国家电力行业发电、售电和进口环节最大公司的市场占有率都小于50％，但是市场占有率不断下降的大趋势下，也有部分国家出现了占有率上升的情况。

　　截至2013年，大部分国家在电力生产环节的最大公司的市场占有率已经小于50％，其中匈牙利、爱尔兰、意大利、葡萄牙和瑞典的市场占有率是从50％—90％下降到50％以下。比利时、加拿大、捷克、丹麦、法国、希腊、冰岛、韩国、卢森堡、墨西哥、斯洛伐克和斯洛文尼亚的最大公司的市场占有率为50％—90％，其中，加拿大和韩国的市场占有率都曾经小于50％，但又恢复到50％—90％的状态，出现反复。仅有以色列和南非两个国家的市场占有率大于90％。

　　在需要进口电力的国家中，大部分国家电力进口环节的最大公司的市场占有率小于50％；大于90％的国家仅有爱沙尼亚和墨西哥；比利时、卢森堡、葡萄牙和斯洛文尼亚的市场占有率在50％到90％之间，其中卢森堡在2008年到2013年间从50％以下上升为50％到90％之间。

　　到2013年，大多数国家电力销售环节最大公司的市场占有率均小于50％，其中斯洛伐克的市场占有率由90％以上直接下降到50％以下，比利时、捷克、爱尔兰、意大利等国家则是由50％—90％下降到50％以下。加拿大、爱沙尼亚、法国、冰岛、卢森堡、葡萄牙和土耳其的市场占有率为50％到90％，其中加拿大在2003年到2008年间从50％以下上升到50％到90％之间，卢森堡在2008年到2013年间从50％以下上升到50％到90％之间。希腊、以色列、韩国和墨西哥的市场占有率高于90％。

　　对中国电力体制改革的启示

　　2015年3月15日，中共中央、国务院《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发【2015】9号文）正式出台，我国新一轮电力体制改革正式启动。2015年年底，国家发改委、国家能源局公布6大电力体制改革配套文件，即《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》。2016年10月，国家发改委、国家能源局出台了《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》。

　　此前，我国已经进行了几轮电力体制改革，包括政企分开、厂网分开、主辅分离、分立电网、大用户直购等改革，其中部分改革并未完成，并且改革过程中又出现了新的问题，新一轮电力体制改革必将面临更为困难的挑战。从世界各国电力体制改革进程来看，中国目前所进行的电力改革主要集中在发电侧，想要彻底进行改革，还需要在输配电领域进行改革，实现输配分离、网售分离，建立竞争性的电力市场。

　　首先，要坚定不移推进电力体制市场化改革。允许新企业挑战现有企业、高效率企业得以成长、低效率企业退出的竞争性市场环境能够刺激经济发展并提高生活标准。对于竞争性市场环境来说，有两个政策要素是必须的，一是市场规制的设置不能妨碍竞争，二是需要一个有效的反垄断机构来保障企业之间的公平竞争。

　　其次，根据实际情况选择电力产业改革路径，改革要循序渐进。各个国家在进行电力行业改革时，尽管进行放松管制、垂直分离、降低公有产权比例的大方向相同，但在具体实施过程中都有自己的方式，如一些国家在垂直分离中直接进行法律分离，另一些国家则选择先进行财务分离。不同国家之间在电力市场发展水平、资源状况、经济环境等方面存在差异，因此我国的电力改革必须依照自身条件，选择适合自己的改革路径。大部分OECD国家电力行业的各项改革都经过了过渡阶段，比如垂直分离改革经历了财务分离和法律分离，公有产权比例的下降也具有阶段性；部分OECD国家的改革中甚至出现了“逆市场化”趋势，说明改革困难，不可一蹴而就。因此我国在进行后续的输配电改革和售电侧改革时可以尝试进行阶段性改革，循序渐进，稳扎稳打。

　　第三，进一步放松管制，逐步实现第三方公平接入电网。我国尽管进行了厂网分开改革，但是由于电网公司的垄断地位，第三方不能公平接入电网。通过调度独立改革，明确电网企业职能，转变电网企业盈利模式，由原来的赚取上网与销售电价之差额，变为收取过网费，从而进一步降低电网企业对电力市场的控制，实现电网的完全开放。

　　第四，实行电力企业产权改革，吸引社会资本，推进股份制改造。《关于推进售电侧改革的实施意见》中明确规定了电网企业在售电侧市场的相关业务，并鼓励以混合所有制方式发展配电业务。在新一轮电力体制改革中，输配分离将通过社会资本投资增量配电网的形式实现。当社会资本投资增量配电网并绝对控股时，即拥有配电网运营权。当社会资本拥有配电网运营权时，输电环节和配电环节就实际上分离了。进行输配分离改革后，形成多个配电公司，能够在电力服务环节引入竞争机制，使电力消费者能够对供应商进行选择。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-12-14/187337243.html