（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）

 

　　本文基于OECD规制指数，从进入管制、公有产权、纵向一体化和市场结构四个方面对各国电力体制改革进行了深入分析。基于OECD规制指数揭示出的电力体制改革规律性现象，结合中国实际情况，对中国电力体制改革提出了相应的对策建议。

——前言

　　

　　为进一步深化电力体制改革，解决制约电力行业发展的突出矛盾和深层次问题，促进电力行业又好又快发展，推动结构转型和产业升级，2015年3月15日，中共中央、国务院出台《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发 【2015】9号文）。2015年年底，国家发改委、国家能源局又公布6大电力体制改革配套文件。这标志着“管住中间，放开两头”新一轮电力体制改革开始。2016年10月，国家发改委、国家能源局出台了 《售电公司准入与退出管理办法》和《有序放开配电网业务管理办法》。

　　总体进程分析

　　OECD国际规制数据库 （theOECDInternationalRegulationDatabase）对34个OECD成员国的自然垄断产业 （包括航空、电信、电力、燃气、邮政、铁路、公路7个产业）市场化改革进程和政府规制改革进行了连续的监测（1975—2007年）；另外，对6个非OECD国家（巴西、中国、印度、印尼、俄罗斯、南非）自然垄断产业市场化改革和政府规制改革给出了2007年状况，但没有连续的数据。2014年，更新了OECD非制造业规制数据库（theOECDNMRdatabase），给出了除美国之外的33个OECD国家自然垄断产业1975—2013年的连续数据，并给出了美国和22个非OECD国家部分年份的数据。

　　OECD规制指数采取定量方法研究各国垄断产业的改革。每个产业从进入壁垒、公有产权、市场结构、纵向一体化、价格规制等若干要素进行评价。规制指数取值范围为【0，6】，取值越接近0表示改革越彻底，市场竞争程度越高；反之，数值越接近6表示市场化程度越低，产业改革处于起步阶段。

　　就电力行业而言，OECD国际规制数据库给出了34个OECD国家1975—2007年进入管制、公有产权和纵向一体化（包括厂网分离程度和电力系统纵向一体化程度两个指标）三个要素的连续状况，并提供了22个非OECD国家部分年份的状况；OECD非制造业规制数据库则提供了34个OECD国家1998年、2003年、2008年和2013年进入管制、公有产权、纵向一体化（包括电力行业各环节垂直分离程度等五个指标）和市场结构四个要素的状况，并提供了22个非OECD国家部分年份的状况。

　　根据OECD规制指数的测度方法，电力规制指数主要从进入管制、公有产权、纵向一体化和市场结构四个方面进行度量。进入管制要素包括第三方进入电网的限制条件、电力批发市场的自由程度、消费者选择电力供应商的最低消费门槛三个方面。可以看出，上世纪80年代之前，世界各国总规制指数和电力行业规制指数都处于较高水平，在5分与6分之间。垄断行业总平均规制指数自80年代中期开始不断下降，电力产业平均规制指数则从80年代末90年代初才开始下降，并始终高于总平均规制指数，可见电力行业改革相对于其他垄断行业改革，开始较晚且进展较慢。90年代末期电力产业平均规制指数加速下降，到2013年为止，电力产业的规制指数已经下降到2分左右，这显示了世界各国电力产业的规制改革取得较大进展。

　　在进入管制、公有产权、纵向一体化和市场结构各单项得分上，进入管制要素得分下降较快，尤其是20世纪90年代中后期到21世纪初，其得分从5下降到1，说明在此期间进行了较大程度的放松进入管制的改革；市场结构要素得分自90年代初开始下降，且速度较快，说明进入90年代后电力行业中最大公司的市场占有率大幅下降；公有产权要素和纵向一体化要素得分下降比较缓慢，说明电力产业产权改革和厂网分开、输配分离、配售分离等垂直分离改革进展比较缓慢，公有产权仍然占据很大比重，纵向一体化程度高。

　　智利、西班牙、新西兰、葡萄牙、英国和韩国在上世纪80年代中后期就开始了电力产业改革，是最早进行电力产业改革的几个国家。到2013年，电力产业自由化程度较高的国家有西班牙、葡萄牙、英国、德国、意大利，其电力规制指数都低于1．5，其中西班牙电力产业规制指数最低，为0．87；电力产业自由化程度远低于其他国家的有墨西哥和以色列，其电力产业规制指数高于4，其中墨西哥电力产业改革开始晚且进展缓慢，规制指数接近6；其他国家电力产业规制指数多在1分到3分之间。

　　进入管制分析

　　电力产业属于垄断性产业，但是这并不意味着电力产业的所有环节都具有自然垄断性。

　　在发电环节，发电厂具有规模经济效应，一般而言，机组规模、电厂规模越大，发电效率也越高。但是社会对电力的需求不断增长且日益多元化，同时，随着发电技术的发展，小型发电机组的发电效率越来越高，环境污染程度越来越小，因此，发电领域的规模效应正在减小，越来越具有竞争性。

　　在输电环节，输电网具有很强的规模效应（建设成本高，用户越多，单位成本越低；覆盖范围越大，使小电网相互联结，可提高峰谷协调能力，增强安全性；明显的网络效应）和巨大的沉没成本（建设资金专用性强，无法改作他用；若因竞争各自投资建设电网，会造成资源浪费，且成本将高于一家公司垄断经营），因此输电领域具有强自然垄断性，无法引入竞争机制。

　　在配电环节，配电网同输电网一样，也具有规模效应和沉没成本，但是配电网的投资低于输电网，且仅是一个地区的基础设施，只承担向该地区用户提供电力配送的业务，只在该地区内具有规模效应。因此，与输电领域相比，配电领域的自然垄断性较弱。

　　在售电环节，没有明显的规模效应和沉没成本，具有竞争性。

　　到2013年为止，完全不允许第三方进入电网的国家只有墨西哥和印尼；其他国家第三方都可以受管制地进入电网。在第三方受管制地进入电网的国家中，只有德国和瑞士经历过第三方通过谈判进入电网的阶段，其他国家都由不允许第三方进入电网阶段直接变为第三方受管制进入电网阶段。

　　截至2013年，超过2／3的国家电力批发市场都是自由的。不开放电力批发市场的国家仅有比利时、冰岛、卢森堡、墨西哥、印度、印尼和南非。

　　到2013年为止，大部分国家消费者选择电力供应商是没有门槛的。从消费者没有选择权到能够自由选择的过程中，捷克、丹麦、法国、希腊、匈牙利、冰岛、爱尔兰、意大利、卢森堡、荷兰、波兰、葡萄牙、斯洛伐克和西班牙都只经历了选择门槛小于等于250吉瓦这一过渡阶段；芬兰和新西兰只经历了选择门槛在251吉瓦到500吉瓦之间的过渡阶段；澳大利亚和英国则经历了两个过渡阶段。消费者对电力供应商没有选择权的国家仅有韩国、墨西哥、印尼和南非；有选择门槛的国家有智利、日本、瑞士、土耳其、美国、巴西和印度。

　　总体来说，进入管制方面的改革进展较快，大多数OECD国家和新兴国家都实现了第三方受管制地进入电网、电力批发市场自由和消费者无门槛选择电力供应商。

　　纵向一体化程度分析

　　从世界范围内看，国际电力产业改革趋势是从纵向一体化模式改变成非纵向一体化模式。

　　电力产业中发电环节最具竞争性，售电环节具有潜在竞争性，而配电环节则具有弱自然垄断性，输电环节具有强自然垄断性。也就是说发电环节是最容易引入竞争的，而输电环节则无法引入竞争。按照引进竞争的程度不同，电力产业的市场结构大致可分为四种，即纵向一体化模式、发电竞争模式、电力转运模式和配电网分开模式，其中配电网分开模式又可分为 “四段式”和“准四段式”。配电网分开模式是发电、输电、配电和售电彻底分离的模式，发电竞争模式和电力转运模式属于一体化模式和彻底分离模式之间的混合模式。

　　纵向一体化模式即发电、输电、配电和售电一体化模式，在一个国家或地区范围内，全部或绝大部分电量的发、输、配、售都由国家电力部门或电力公司垄断经营。在这种模式下，不存在相互竞争的发电商，为限制垄断利润，国家通过法律法规手段对电价进行管制。这种模式在电力工业发展初期，有利于电力工业的大规模迅速发展，并实现了电力生产和传输的高度协调，避免了重复建设，但是，随着电力工业的发展，这种模式缺乏竞争、经济效率低的弊端就开始暴露了。

　　发电竞争模式即在发电侧引入竞争，输配电仍然进行一体化垄断经营的模式。在这种模式下，发电侧的竞争使电量供给增加，上网电价降低，但是，输配电企业作为发电侧唯一的买方和售电侧唯一的卖方，拥有强大的市场支配权，不利于交易机制的形成。

　　电力转运模式即允许大用户从发电企业直接购买电力，通过缴纳上网费用的办法利用输配电系统的模式。这种模式仍然继承了上一种模式中发电侧竞争、输配电一体化的形式，但是允许大用户直接从发电企业购买电力，在售电侧部分引入了竞争机制。

　　配电网分开模式即零售竞争模式，发、输、配电环节相互分离，各自成立独立的企业，使发电企业竞价上网，电力用户可以自主选择配电商和发电商，促使电力生产者和消费者之间形成有效互动，建立电力交易机制。配电网分开模式又可分为 “四段式”和“准四段式”。“四段式”意味着市场完全开放，大小用户都有选择电力供应商的权利；“准四段式”则是部分开放的市场，仅有部分电力用户有选择权利。

　　电力产业各环节垂直分离的状态可分为一体化、财务分离、法律分离和产权分离四种。其中，财务分离是指各环节之间从财务上进行单独核算，是为彻底分离所进行的准备工作；法律分离是指依据法律规定而实行某种程度上的分离；而产权分离是指厂网之间进行了彻底的分离，分别成立了独立的公司。

　　到2013年，半数国家的电力行业已经开始了厂网分开改革，发电环节开始独立，但都没有实现产权彻底分离。比利时、丹麦、爱沙尼亚、匈牙利、爱尔兰、韩国、葡萄牙、斯洛伐克、瑞典、巴西等15个国家已经进行了法律上的分离，其中比利时、爱尔兰经历了财务分离阶段；奥地利、芬兰、希腊、冰岛、意大利、斯洛文尼亚、西班牙、土耳其和美国处于财务上分离的阶段；其他国家尚未进行厂网分开改革，发电环节仍处于一体化状态。

　　到2013年，奥地利、比利时、捷克、丹麦、印度尼西亚等17个国家有电力进口环节，其中大部分国家的电力进口环节并未进行分离，仍处于一体化状态；比利时、爱沙尼亚、葡萄牙进行了法律上的分离；奥地利、芬兰、意大利、斯洛文尼亚进行了财务上的分离。

　　2013年大多数国家已经进行了输电环节分离的改革，仅有以色列、韩国、墨西哥、印尼和南非仍处于一体化阶段。智利、葡萄牙和西班牙进行了彻底的产权分离，日本、土耳其、美国进行到财务分离阶段，其他28个国家均进行到法律分离阶段。彻底进行了产权分离改革的国家都至少经历过法律分离这一个过渡阶段；而进行到法律分离阶段的国家中，至少有11个国家经历了财务分离的过渡阶段。

　　截至2013年，新西兰电力产业配电环节已经进行了产权分离，成立了独立的输电公司；智利、以色列、韩国、墨西哥、美国、巴西、印度、印尼和南非的配电环节尚未进行分离改革，处于一体化状态；冰岛、日本、瑞士和土耳其进行了财务上的分离；其他24个国家均已进行了法律上的分离，其中澳大利亚、比利时、捷克、丹麦、荷兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚和英国直接由一体化变为法律分离，而奥地利、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森堡和波兰都经历过财务分离阶段。

　　仅有14个国家进行了配售环节改革：比利时、爱沙尼亚、爱尔兰、葡萄牙和瑞典进行了配售环节法律上的分离，其中爱尔兰经历了财务分离的过渡阶段；奥地利、芬兰、冰岛、意大利、斯洛文尼亚、西班牙、土耳其进行了财务上的分离。其他国家尚未进行配售分离改革，仍处于配售一体化状态，其中希腊和美国都曾实现过财务上独立核算，但最后又恢复到一体化状态。

　　由此可见，在垂直分离改革中，大部分国家在进行彻底分离之前都进行了财务分离或法律分离。输电环节、配电环节的分离进展比较快，大部分国家都已经进行到法律分离阶段，西班牙等国家已经完成了彻底的产权分离；发电环节的分离尽管进展相对较慢，但半数以上OECD国家都进行了不同程度的改革；售电环节和电力进口环节的分离进展则比较滞后，大多数国家都处于一体化状态，且部分国家实现分离后又重回一体化模式。

 

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-12-13/187317398.html