作者：程诚、谭贝贝。工作单位：中国人民大学重阳金融研究院。

　　对发展问题的突出关注，是2016年G20杭州峰会最为人铭记的历史贡献之一。峰会公报明确提出，要实现“包容和联动式发展”，并为此而实现了三个G20历史上的“第一次”：第一次把发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置；第一次为联合国2030年可持续发展议程制定了行动计划；第一次集体支持非洲和最不发达国家的工业化努力。

　　G20长期关注不发达国家尤其是撒哈拉以南非洲国家的经济发展问题。但此类讨论始终围绕着如何加强外国援助，而不是如何促进这些国家自身发展能力的提升上。自二战结束以来，国际发展议程均由发达国家主导，发展中国家往往只能被动地接受议程。中国在G20杭州峰会上引领发展中国家集体发声，再次将“工业化”提到低收入国家发展议程上来，从关注援助的依赖式发展转变为关注投资的合作式发展，给未来国际发展合作的理论与实践指明了方向。

　　非洲是世界上发展中国家和不发达国家最为集中的地区，截至21世纪初已经接受了价值超过一万亿美元的发展援助。

　　但援助非但没能帮助非洲实现独立自足，反而造成了基础设施的破败、工业化的停滞、对西方援助的依赖和发展能力的丧失。

　　非洲工业化起步艰难

　　资本积累是经济长期增长的必要条件之一，积累的资本不仅可以用于扩大再生产，实现劳动分工，还可以用于投资新的技术手段以提高产品质量和数量。不过，对于很多欠发达国家而言，要实现资本积累却行之不易。

　　首先，发展中国家的低收入水平导致了较低的储蓄率，资本积累难以通过正常的银行金融系统来实现。其次，撒哈拉以南非洲国家大多无法通过有效的税赋征收来形成可供大规模公共投资的政府财政。再者，发展中国家普遍没有建立起有竞争力的出口型工业，初级自然资源价格长期被国际贸易剪刀差所压制，难以通过出口来积累外汇。最后，发展中国家落后的经济发展水平和法律、治理水平的现实，又难以吸引外资。因此，资本积累这一经济增长的核心前提在这些国家内部难以实现。

　　为了解决资本积累的问题，非洲国家在独立以后采取了多种尝试。例如，坦桑尼亚采取指令经济、计划经济的发展战略，大规模建立国有企业，压低农产品价格和消费品生产，提高国民收入中可用于投资的比例，但却破坏了价格形成机制，导致劳动生产率不升反降。加纳则执行了进口替代战略，使用关税和进口限制等壁垒手段维护国内工业生产，以节约外汇和减少贸易逆差，却压抑了受保护产业的劳动效率，同时消费者对进口产品的需求并未减少，催生了日常消费品和外汇黑市。

　　既然资本积累无法通过国内手段来解决，而经济回报的高风险又制约了外国投资，外国援助就成了解决资本积累问题有限的选择之一，这也自然地让官方发展援助（以下简称ODA）逐渐成为国际发展研究的中心问题。

　　发达国家援助模式成为“沉默的杀手”

　　20世纪初，随着欧洲宗主国逐渐撤出亚非拉殖民地，欧洲国家内部逐步形成了利用国家资源帮助原殖民地发展的共识。两次世界大战后，经济凋敝、帝国破碎的结局让英法德等国逐渐失去了对殖民地的控制，为保持在亚非拉地区的影响力，欧洲国家提出了早期的系统性援助方案。

　　二战结束后，以马歇尔计划为代表的双边援助和以世界银行各项目为代表的多边援助登上历史舞台，并且逐渐演变成一系列价值、规范和机制的结合体，成为了发达国家处理南北关系的核心政策工具。1960年经济发展与合作组织成立了发展援助委员会，成为了发达国家间协调双边援助事宜的国际机制。冷战结束后，来自传统援助国的ODA意识形态化色彩依旧，由于“新自由主义”的影响，“良政”、“民主”等价值判断因素成为选择受援国的重要标准。

　　发达国家规模庞大的援助计划在其与发展中国家之间建立起了制度化的“援助国—受援国关系”，在受援国政府和社会施加着强大的影响力，在发展水平最低的非洲地区尤甚。其中，美国不但一直保有世界最大规模的双边援助额（2011年历史高峰约90.75亿美元），而且通过投票权（注资比例）控制着各主要国际发展机构，如世界银行、国际货币基金组织和各大地区性开发银行。

　　这些援助资金的使用效率低下，世界银行的报告指出，实际上只有15%的ODA真正用在原本设计的目标上，而剩余的85%则被用于援助项目的行政成本和支付用于国际发展的国内开支（如安置难民和留学生等）。即使如此，这15%的发展援助资源进入受援国以后，也并没有投入到急需的经济基础设施和工业化项目中去，而是大多投入到了政治改革、医疗卫生和人力资源培训等社会领域。

　　赞比亚经济学家Moyo将西方援助称为非洲经济增长“沉默的杀手”，认为长期的制度化援助助长了腐败，导致了严重的援助依赖，形成了和资源诅咒类似的“援助诅咒”。

　　在援助中丧失独立性

　　基础设施支撑着一国经济和社会的正常运转。发展中国家的基础设施建设曾是西方ODA的重点，然而多数援助国并不愿意为动辄数亿美元的基建项目提供无偿援助，而是选择援助贷款来进行融资。采取主权担保的大量基建贷款推高了非洲国家的债务水平，造成了巨大的财政压力甚至债务危机，还进一步抑制了基建投资的兴趣。上世纪70年代中期以来，新自由主义盛行，提倡小政府和私人企业，传统援助国因此普遍将发展中国家的基础设施完全交由私人资本来投入。但实际上，由于一些发展中国家经济发展低下，市场狭小；而基础设施建设却耗资巨大，回报周期长，私人资本对这些基建项目缺乏充足的兴趣。

　　有学者认为，经济发展过程的实质就是“从低收入的农业经济到高收入的后工业化经济的过程”。然而，随着非洲国家早期工业化的失败和西方ODA在上世纪80年代转向社会领域，非洲工业化进程不得不暂时告终。经济全球化日趋深化，非洲却被限制在原料产地和低端产品市场，本土工业被排除在国际竞争之外。对别国工业领域的投资最终可能导致与援助国自身产品和服务的竞争，官方发展援助作为传统援助国的国家政策，不可能支持发展中国家的工业化。目前的主要援助国当中，只有中国积极支持工业企业“走出去”，特别是制造业的转移，成为在非洲为数不多的持续投资工业项目的国家。

　　长期以来，西方发展援助占各受援国GDP的比例平均达到13%，总公共支出比例高达10%，这种高援助水平导致受援国政府缺乏动机去扩大税基，提高政府财税收入。此外，大量的双边援助机构、国际组织和NGO在发展中国家的活动，侵蚀了受援国政府的行政能力。某些国家内，援助机构甚至直接提供了从财政到医疗卫生等各类公共产品，成为政府以外的另一个“平行政府”。

　　早在1964年，周恩来总理在非洲访问的过程中就敏锐地观察到了非洲国家对于外援的严重依赖，中国对外经济技术援助“八项原则”更是提出了“帮助受援国走自力更生、经济上独立发展的道路”这一目标。经济政策的制定者理应是本国人民所选择的政府，而非千万里之外的发达国家或者国际机构。通过官方发展援助ODA及其援助条件，援助国集团攫取了发展中国家的经济决策权，而受援国则逐渐失去了自我发展的能力，形成了“大部分非洲国家在过去四分之一世纪里实际上是由世界银行和国际货币基金组织管理”的荒谬局面。

　　中国模式让非洲成为“希望之地”

　　21世纪初，随着以中国为代表的新兴市场国家进一步扩大对外援助和经济技术合作项目，以非洲为代表的低收入国家迎来了发展的新机遇。基于自身的发展经验，中国等新兴援助国强调基础设施改善和工业化对出口创汇和自身发展能力的提升。在这一国际发展合作新模式下，大量发展资金和能力的输入在十余年内将非洲从“失败的大陆”变成了“希望之地”，非洲各国经济发展数据一片飘红。

　　在交通运输领域，中国企业承建了非洲现有绝大多数的沥青铺盖路面和现代化铁路建设项目；在电力领域，中国为3/4的撒哈拉以南非洲国家提供了电力领域的融资和能力建设，仅2010～2015年就为此投入了130亿美元。在此基础上，大量的中资企业进入非洲，还把国内的经济开发区模式引入非洲，引导相关产业集中入驻，成为推动该地区工业化进程的中坚力量。

　　在中国企业、资金、技术和观念的引领下，非洲多国积极开发自有资源，采掘业和制造业快速发展，政府财政增长迅速，可用于公共服务的资金也相应增加，自我发展能力提升明显。例如，马拉维和莫桑比克的农产品加工业（中非棉业）、埃塞俄比亚的服饰加工业（华坚鞋业）和油气产业（保利协鑫）等都已经成为了具有地区辐射能力的优势产业。仅以专注引导对非工业投资的中非发展基金为例，截至2016年初，该基金已累计对36个非洲国家85个项目投资超过33亿美元，可带动中国企业对非投资超过160亿美元；形成了四个主要的产业板块：基础设施、装备制造、农业民生、能源矿产；可增加非洲当地出口约20亿美元、税收约10亿美元，直接惠及100多万当地雇员及其家庭。

　　正确的发展道路只能由非洲人民来选择，而其他国家应该做真诚谦虚的伙伴，而不是霸道骄傲的师长。中国在与其他发展中国家的合作中，不是追求垄断的经济利益，而是秉持“合作共赢，共同发展”的方针，以共享发展机会和成果为目标。

　　为了实现更好的发展目标，杭州峰会上，中国推动通过了《G20支持非洲和不发达国家工业化倡议》，明确提出G20将会推动南南、南北和三方合作，集体支持最不发达国家加快工业化进程的努力。G20的这一重大举措，不仅会加强发达国家和发展中国家在工业化领域的合作，而且成功将G20机制放置在了全球发展治理结构的中心地位。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-09-13/186005854.html