作者简介：顾昕，教授（北京大学政府管理学院）。

原文发表日期：2016-12-06

 

中国经济发展模式亟待转型，这已成为学界和政界的一个共识。至于转型的方向，大体上也清晰可见。

既有经济发展模式主要靠投资推动和外需拉动，而在投资推动中政府主导型投资又发挥着举足轻重的作用。毫无疑问，经济发展模式转型的核心，就是打破政府主导型投资主导的格局，增大国内民间投资和民间消费占总投资和总消费的比重。这其中，居民潜在消费需求如何释放，并使中国最终走向消费大国，就成为转型能否成功的决定性因素之一。

中国居民的消费需求潜力无疑是巨大的。问题在于，究竟是哪些因素阻碍了潜在的消费需求变成现实的消费？对此，经济学视角的讨论非常详尽。然而，相关讨论很少注意到社会政策的重要性，忽视社会体制的不完善对经济增长的抑制作用，也不大关注社会体制变革对社会经济发展的积极作用。尽管多数经济学家都会提及社会保障体系的巩固和完善，但这方面的思考仅仅起到工具性而非战略性的作用。社会政策研究者亦极少参与经济发展模式转型的讨论。

中国经济发展模式转型迫切需要福利国家建设

然而，人类社会现代化的历史表明，社会政策的重要性随着市场化的进程而日益凸显。在经济生活日益市场化的时代，社会保护（social protection）体系的建立，可以帮助民众防范与应对负面风险，从而更有利于财富的创造和经济的发展。二十世纪伟大的匈牙利裔经济史学家卡尔•波兰尼（Karl Polanyi，1886-1964）曾经指出，西方社会的现代化可以归结为市场机制和社会保护两种制度建设交替推进、相互促进的双向运动（double movement）。前者即经济制度的建设，后者即社会制度的建设，主要体现为一系列社会政策的制定和贯彻以及有关社会事务治理制度安排的建立。

实际上，中国既有的经济发展模式之所以形成以及发展模式转型之所以艰难，关键因素之一就在于社会政策的变革长期以来没有纳入国家社会经济发展的大战略，而只是局限在为经济增长提供服务的边缘位置。换言之，中国的发展主义仅仅是一种经济发展主义，缺少社会发展主义的要素。具体而言，中国居民消费长期不振，主要肇因之一就是国民必定会面临的各种社会风险（social risks）难以得到有效的分散，居民对未来收入的预期不稳定，而对未来支出快速增长的预期却确定无疑，因此居民储蓄率持续攀升，自然导致消费率持续下降。

在任何一个国家和地区，政府的核心职能就是建立健全一整套制度，帮助民众有效地分散社会风险。这种政府行为、制度和政策的总和，就是众所周知的“福利国家”。运转良好的福利国家是一种社会性基础设施（social infrastructure），同实体性基础设施（physical infrastructure）一样，都是一个国家和地区经济健康、可持续性发展的保障。

在中国，内需不足的原因之一在于政府在社会政策上的投入不足。当社会保障不健全，福利国家不发达，国民在养老、医疗、教育等方面被迫要面对不确定的巨额支出之时，压抑当前的消费自然是不得已而为之的普遍行为。无论如何，中国经济发展模式转型迫切需要社会政策变革，迫切需要福利国家的建设，迫切需要社会保护的发展，也迫切需要社会政策研究者的参与。

中国社保体系建设远远落后于风险增长速度

无论在什么地方，几乎所有人都有可能因老龄、疾病、残疾和丧失工作（失业）而引致收入减少甚至收入中断。在自然经济和农业社会之中，这类风险均为家庭（家族）风险，而且也不存在“失业”的概念。但在工业社会和市场经济的背景下，这类风险转变为“社会风险”。政府有责任建立社会保护体系，以帮助所有国民在一定程度上抗击社会风险，而制定并实施各种社会政策以履行这一责任的政府就是福利国家。

福利国家无所不在，只不过在发展中国家，福利国家的发展水平较低，还不足以帮助国民有效抵御社会风险所带来的危害。而在发达国家，应对这些“旧社会风险”的制度安排已经充足，而其福利国家所面临的挑战是应对所谓的“新社会风险”，主要包括：（1）妇女劳动力市场高参与所引致的社会问题；（2）老龄化催生老年照顾的需求激增；（3）技术变迁催生低技能、非熟练劳动力的就业问题；（4）公共服务民营化所引致的服务品质监管问题。

中国刚刚迈入中高收入国家不久，因此在发展阶段上属于新旧社会风险纷至沓来的历史时期。当然，由于历史和制度背景不同，有些西方国家所面临的“新社会风险”，如妇女劳动力市场高参与率，在中国并不是新鲜事。中国作为一个二元转型国家，即从农业向工业国家转型和从计划经济向市场经济国家转型，会遭遇很多西方发达国家从未碰到过的“社会风险”，例如进入城市的原农村居民和进入市场体系之中的原城市居民所面临的医疗、养老、失业等问题。无论面对传统的社会风险，还是新兴的社会风险，中国福利国家（或社会保护体系）的制度建设速度和质量均未能赶上风险日益增长的速度，这是无可置疑的现实。

近年来，亚洲开发银行基于各国社会保险、社会救助和劳动力市场政策项目的数据，对亚太地区国家的社会保护体系发展进行了系统的评估，并从2005年开始发布“社会保护指数”。在亚洲国家当中，中国的社会保护指数一直处于中偏上的位置。有不少人均GDP低于中国的国家，例如乌兹别克斯坦、蒙古和吉尔吉斯坦，在社会保护支出占GDP的比重方面，反而超过中国。

重要的是，亚洲开发银行指出，除了日本、韩国、蒙古和乌兹别克斯坦之外，亚洲国家在社会保护的深度和广度上都存在偏低的情形，即社会保护不足。与此同时，在亚洲社会保护体系中，以养老保险和医疗保险为主体的社会保险制度占据主导地位，而社会保险的主要受益群体是非贫困的中产阶层人群。相对来说，亚洲社会保护体系中为贫困人群所提供的保护更加不足。

总体来说，亚洲国家，尤其是包括中国在内的进入中高收入行列的国家，未能使社会保护体系的发展跟上经济成长的步伐。加强社会保护体系建设是亚洲开发银行在2008年提出的“亚太2020脱贫战略”的三大支柱之一，该战略认定，社会保护的强化是推进包容性增长的首要贡献因子。

居民担忧未来风险引致中国消费不振

尽管中国的社会保护体系，尤其是医疗保险和养老保险制度在过去的十年间得到了快速发展，但社会风险对广大城乡居民来说依然居高不下。仅以医疗费用的风险为例。随着经济持续不断发展，中国城乡居民的收入在过去的三十多年里有了客观的增长，然而，城乡居民医疗保健支出远远超出收入增长的幅度。中国的基本医疗保障制度已经成形，人口覆盖率早已超过了95%，但保障水平并不高。对大多数参保者来说，其40%-50%以上的实际医疗费用还需要依赖于自付。这意味着，尽管中国在医保制度建设方面取得了一定成就，但是，民众在医疗费用上的社会风险依旧没有得到适当的分散。

事实上，在社会保险当中，医保体系的制度建设还是相对较好的。相比之下，社会养老保险在民众那里造成的不确定感更加强烈。各类媒体对养老保险基金的潜在支付风险、退休年龄延长以及通过“倒按揭”实现“以房养老”等问题的大量争议，实际上就是民众对未来养老金支付风险极度担忧的一种表现。

由于对未来社会风险的担忧，中国居民消费不振也就是自然而然的结局。三十多年来，中国的人均国民生产总值（GDP）提升了16倍多，但城乡居民消费水平只提升了8倍多。于是，居民的储蓄倾向年复一年地强化。事实上，尽管城镇居民家庭人均可支配收入在过去的三十多年内有了极大的增长，但居民人均人民币储蓄余额的增长速度更是惊人。如此之高的储蓄率，对中国经济的健康发展自然是极为不利的。

中国经济发展模式转型的挑战之一，可以具体化为中国居民储蓄率的降低。在这一方面，福利国家的建设是至关重要的推动力。

“福利国家”完全可与市场体制并行不悖

谈起福利国家，很多奉哈耶克主义或奥地利学派为圭臬的中国学者都会露出鄙夷之色。在他们看来，福利国家的建设必定意味着国家官僚体系的膨胀、个人选择权与责任感的侵蚀，从而压碎市场机制运行的基石。在他们看来，福利国家应该最小化，而福利提供的责任则应该从国家转移到家庭、社群（社区）、市场和公民社会（慈善组织）。

这样的看法并非全无根据。在福利国家发展的历史上，确有一段时期，社会政策的实施呈现行政化之势，以“命令与控制”为特征的行政机制主宰着公共服务的筹资和提供。行政化的福利国家自然是对市场机制的损害。尽管中国的福利国家建设尚属于初级阶段，但行政化的情形却已普遍存在。例如，在医改中，有一种强烈的呼声发自体制内以及与之有千丝万缕关系的某些专家，即政府应该主导基本的医疗服务，确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，政府应该对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。

但值得深思的是，正如市场制度本身正处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。自1970年代受到石油危机冲击之后，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。福利国家改革的内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务（例如医疗和教育）中引入一些精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。与此同时，国家在福利筹资方面依然承担主导型责任，从而在提升个人自由与责任的同时依然维持国民的公共福利水平。

简言之，福利国家的发展完全可以与市场体制的良好运行并不相悖。同以往人们将社会政策支出（social spending）视为纯粹消费的观念有所不同，当代社会经济史学家已经证明，一个国家社会政策支出的多少，尤其是其占GDP的比重，对该国整体的经济发展水平会有极大影响。

社会政策支出的扩大，或者说社会政策的发展，不再是只花钱、无效果的社会消费，而是一种“社会投资”（social investment）；这一投资的产物，就是“社会性基础设施”，其重要性不亚于实体基础设施的建设。这是所谓“新社会民主主义”的核心理念，深刻影响了英国新工党和德国新社会民主党的社会政策。

“福利国家养懒汉”是迂腐之论

其实，尽管对“福利国家”避之唯恐不及，很多中国的经济学家并不一味地反对政府强化社会政策。他们大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。但是，对应对当前中国所面临的经济下行之局面，他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”，是远水解不了近渴。

亦有学者提出，中国不仅要防范“中等收入陷阱”，而且还要防范“福利国家陷阱”，提醒政府不要“一味地为了讨好民众而承诺各种超出国家经济能力的福利措施”，否则“就有违经济发展的规律，最终可能拖垮经济”。有很多政府官员和学者认为，福利国家建设弄不好会“养懒汉”，因此形成了“福利恐惧症”、“社会福利社会责任论”、“社会福利可替代论”等流行的观念。

更有甚者，明明中国在福利国家建设方面始终存在着“低福利”和“负福利”并存的现象，距离所谓的“福利国家陷阱”有十万八千里之遥，但却有很多人士，甚至包括著名的“左派”人士，都时常痛斥福利国家的危害性。

福利国家“养懒汉”的论调，在国际上基本上是一种陈腐过时的论调，在中国完全是一种时空倒置的观察。关键在于，福利国家的施政，完全有可能不养懒汉，也不一定会造就福利国家陷阱。健全养老保障、发展医疗保障和促进教育提升，都与“养懒汉”毫不相干。

中国如何重建福利国家，应该纳入公共政策的议事日程了。

 

文章来源：澎湃研究所，转载自微信公众号“顾昕”

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