[作者何丹系华东师范大学中国现代城市研究中心副教授，作者江红系华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生。本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJDZH007）资助。

　　当地政府联合，社区组织等非营利机构在棕地再开发上缺少话语权就很难直接起作用。

　　对中国旧工业区再开发启示

　　1.面临的问题

　　伴随着中国的城市化进程，一大批工厂搬离城市而到郊区或者中西部地区，棕地问题已经开始显现。据《经济观察报》报道，“十二五”期间我国将有39家钢厂搬离城市。这些搬离后的厂区即为棕地，在重新投入使用之前需要对其进行评估、治理。根据世界银行2005年5月份的《中国固体废弃物管理：问题和建议》介绍，我国大约有至少5000个棕地，并以较快速度增加。多起治理的棕地再开发引发的人身伤害和财产损失事故已经揭示了：兼顾多方利益基础上制度化安排存量棕地的治理和再开发的迫切性。

　　2.现有法规的缺失

　　棕地所涉及的污染主要是土壤污染，1995年的《土壤环境质量标准》只针对农用地土壤保护，不适用城市居住和商业用地的场地环境评价。近些年来，为了管理污染的土地，环境保护部先后出台《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》（2004）、《关于加强土壤污染防治工作的意见》（2008）、尚在修订中的《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》（2009）以及一系列的技术导则。在《污染场地土壤环境管理暂行办法（征求意见稿）》（2009）中规定污染场地负责人对污染物浓度高于修复限制的场地在再开发前要进行土壤治理与修复工作。但这些规定都多以技术规范的形式出现，缺乏在法律层面上保障实施的机制。部分地方政府针对特定事件出台了相关的应急性规定。北京市环保局在2007年先后出台《场地环境评价导则》和《关于开展工业企业搬迁后原址土壤环境评价有关问题的通知》，上海市针对世博会举办的场地和场馆，也颁布了相关土壤清理标准《展览会用地土壤环境质量评价标准（上海世博会暂行）》（HJ350-2007）。

　　对于城市旧工业区治理的主要法律依据是《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称“环评法”），其中第十七条规定“建设项目的环境影响报告书中要包括建设项目周围环境现状”。但是，环境影响评价的侧重点是对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，并提出建议，这是对环境影响的一种预防手段。对于如何前置性地处置城市土壤中已经存在的污染或危险物， “环评法”中并没有明确的规定。在“城乡规划法”规划审批管理程序中也没有明确如何与“环评法”协调。进而在实施制度安排上，上述的若干“技术导则”并没有一个合理合法的程序来保障实施。基于前述的欧美国家棕地治理与再开发的研究对现阶段的中国城市旧工业区相应的问题提点建议和启示。

3.启示和建议

（1）法律体系的完善。

　　无论美国还是欧盟国家，在棕地治理与再开发过程中，完善的法律法规都是非常必要的。尽管部分省市应急性地出台一些参考欧美标准的城市土壤评价标准，但是在国家层面现阶段仍然没有统一标准。没有统一的标准，一方面是否需要评估、如何治理棕地就无法确定，进而无法在法律层面上强制对棕地实施前置性治理。另一方面，也无法依据污染标准等来制定优惠的税收政策以增加棕地对开发商的吸引力。

　　法律程序上的安排也需要进一步地细化和完善。对旧工业区残留污染物和潜在危险的监督管理职权仍可以属于地方环保部门。强化旧工业区的前期治理工作，特别是对于旧工业区再开发项目规划审批要以前期治理为基础，可以在“城乡规划法”的旧城区改造中予以明确（见图1）。国内旧工业区再开发项目地方政府有很强的干预能力。不仅没有对旧工业区残留污染物和潜在危险的综合治理，而且即便是项目环评也极可能成为一种形式。因此，要注重综合治理过程中的前后评估与监测，最好是引入“第三方”公正透明地实施评估和监测。

　　（2）棕地数据库和棕地等级分类。

　　棕地治理是一项长期而复杂的工作，可能的污染和潜在的危险也会随着科技发展不断地被创造或被发现，这就需要不同时期的土地污染情况和治理情况的信息，也需要政府建立相应的棕地数据库。棕地数据库的建立，一方面可以追踪棕地污染信息和纵向了解其曾经治理的信息，为日后开发者做参考，另一方面棕地信息的建立与公布可以使消费者了解更多信息，避免由于信息不对称造成的隐瞒现象。如2010年武汉建设在污染土地上的“经适房”，购买房屋的居民并不了解土壤的污染情况，开发商也没有向消费者公开情况。消费者对于信息的不了解也无法使他们监督开发商的行为。棕地数据库的建立可以在一定程度上加强对开发商的监督管理。

　　对棕地进行等级分类可以使治理更加有效。依据棕地其未来的用途，对污染物和其在的危险物执行差异化的治理标准，可以大大节约财务成本和时间成本。对于中国城市存量城市土地紧缺和治理资金缺乏的现实情况来说，棕地分级监控和差异化治理是以切实可行的办法。一些旧工业区由于其特有区位和建筑特性，可以改造成创意产业区，如北京的798艺术区，这些棕地治理标准就不需要和用于住宅开发的棕地一样严格。

　　（3）责任确定和基金建立。

　　“污染者付费原则”几乎是欧美国家棕地治理的重要原则之一。在《关于加强土壤污染防治工作的意见》（2008）中也提出“谁污染、谁治理”原则。中国现阶段城市棕地多为计划经济时期的国有（营）工业企业所占据，绝大多数属于中小规模企业。在近30年的企业改制重组过程中，或为合资企业或已破产。棕地污染或者潜在危险的责任追溯难以锁定责任人，如果都需要政府埋单治理，那将是巨大的财政负担。即便是共同承担，也面临着政府和企业之间的责任厘清过程。

　　在此意义上，棕地治理政策执行需要资金支持，特别是部分棕地使用者无力承担治理费用时，更需要外部资金支持。美国的“超级基金”初衷就是为棕地治理提供外部资金的支持。中国确实应该未雨绸缪设立相关基金为棕地治理提供资金支持，基金的资金来源除了国家财政支持和特定税收的转移支付外，其他非营利组织也可以作为基金资金来源的重要补充。

　　（4）非营利组织的潜在作为。

　　在国外的棕地修复与再开发过程中，非营利组织都起到了非常重要的作用。非营利组织的中立性可以弥补政府在解决社会问题上的不足。中国的非营利组织，特别是涉及环保的民间组织在1980年代得到迅猛发展。但与西方相比还有一定的差距，且中国的非营利组织都是有政府背景的半官方社会组织。现阶段在污染场地的修复与再开发过程中，中国的非营利组织并没有起到应有的作用。结合中国的国情，污染场地周边的居民可以自发组织起来或由居委会、街道等机构组织起来形成临时性非营利组织，在污染场地的修复与开发过程中提出建议维护自身的权益。

　　结语

　　中国目前城市的发展速度对土地有极大的需求，棕地的再开发可以部分缓解这种需求。欧美等发达国家拥有较多的棕地方面的法规和相对成熟的技术和规范，在结合中国的国情基础上可以借鉴欧美经验来改善中国棕地治理。

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-06-21/184507682.html