作者简介：张鲲，《南风窗》特约记者。
中国的每一轮重大改革，都离不开财税体制的调整。同样，本轮地方债“举债自负”的新规，也应该放在国家财税体系改革的大背景下来看待。
去年年底，十八届三中全会决议重新定位了财政的职能，提出财政是国家治理的基础和重要支柱，并为新一轮财税改革规划了总体方向。今年6月，中共中央政治局会议便审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，为改革规划了路线图。
与此同时，《预算法》修订的博弈也一直在进行之中，“政府管预算”和“预算管政府”的差别逐渐被中国人认识。纵深层面的财税改革，看似箭在弦上。
10月8日《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对外公布，强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。要求“举债自负”的重点即在于规范地方的举债行为，也在于割裂地方债和银行体系的“捆绑”。但新规涉及的利益关系太过复杂，单纯“规范程序”和“割裂关系”，很难起到真正的改革作用，其执行效果也难言乐观。真正的财税改革，其前提必然是“预算管政府”原则的落实和新一轮央地关系的重构。
收权和放权结合
对一个金融和财政高度向中央集中的国家来说，财税体制的改革，其重要性不言而喻。
本月初，国务院办公厅对外发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），这被解读为标志着我国地方政府性债务管理制度框架基本建成。和以往的规范性文件不同，《意见》有两个重大变化：一是地方政府可以直接举债，二是举债相关权力从市、县上收至省。两个变化等于“一放一收”。
《意见》规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。必须划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。而在此前，我国法律不允许地方政府直接举债。原《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
禁止地方举债的原因很简单，从法理上说，中国的地方政府财政不独立，并不具备直接“借钱”的资格。因此，在原《预算法》的框架之下，地方债一直主要以“城投债”方式存在，即地方政府通过城投公司等投资平台“借钱”。
但“禁令”不敌刺激经济的需求。2009年，为应对金融海啸，我国在原《预算法》的基础上有所突破，通过中央财政“代发”地方政府债券的形式，当年发行2000亿元地方债。2010年和2011年，又以此方式每年发行2000亿元地方债，并在2012年将额度增加至2500亿元。
2011年下半年，我国又选择在财政实力较强的上海、浙江、广东等地启动地方政府“自行发债”试点。到2014年，“自行发债”试点已扩大到10省市。所谓“自行发债”，即其额度由财政部限定，但强调地方“自还”的概念。同时，地方政府还须自己组织发行工作。今年8月底，《预算法》修订方案将“试点”变为全面推行，而《意见》则是给出了操作性的指引。
按照《意见》，地方政府举债只能是政府举债，不得通过企事业单位等举借。举债只能是两种形式：公益性项目的资金筹措以一般债券完成，以预算收入作为还款来源。准公益项目（不以营利为目的，但有一定现金流）的资金筹措以发行专项债券完成，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
可以看出，第一类公益性项目的还款保证更大，因其很大程度上以地方税收为保证。而第二类准公益性项目还款保证相对较弱，所谓“政府性基金或专项收入”是个宽泛的概念，如土地出让金便被划入这个范畴，但这些收入可能随着不确定因素而变化。
在直接举债之外，《意见》还对融资平台的新增“城投债”进行了规定。融资平台的新增债务都不是政府性债务，也就是说，今后地方政府再用融资平台举债将不被鼓励，政府将可能不会再用信用来为其担保。
尽管“城投债”不被鼓励，但可成立特殊的“平台”来推动政府与社会资本的合作。即鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。换言之，民营资本可以独自或与政府共同成立一个“类平台”，由特别目的公司运营特许的项目，这类公司可以向银行贷款，也可以发行债券。
但是，这类公司必须和政府信用隔离，政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。简言之，政府不再对“类平台”负有“无限责任”，而只是承担事先约定的“相关责任”。
切割两种关系
本轮地方债改革试点，是十八届三中全会之后我国财税体制改革的既定步骤。早在今年6月底，中共中央政治局会议便审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，为财税改革定下了整体框架。10月8日，国务院又对外发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》。
改革的一个核心价值是政府信用和债务的“割裂”，这背后是地方债务的不断高企。国家审计署数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。
按照中国人民银行今年发布的《中国金融稳定报告》，融资平台贷款逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。也就说是，地方政府已进入还债的高峰期。地方政府一贯有“借新债还旧债”传统，“旧债”偿债高峰即意味着“新债”举债的高峰。国家在这一时期推动改革，其限制新举债狂潮的目的已很明显。
“地方债的规模存在严重低估。”独立智库MFI首席经济学家江勋对《南风窗》记者分析，地方政府的举债工具存在着多样化的特点，并不只有城投公司一类，很多地方债务都是隐性的。按照相关调研，在部分地区，地方债务的真实规模是政府统计数据的2至3倍。在存量债务堆积如山的情况下，中央的地方债新规其实是一种风险警示。
按照《意见》，存量债务将被分为三类：地方政府及其部门的债务；企事业单位债务中属于政府性债务的部分；企事业单位中不属于政府性债务的部分。前两类债务逐步纳入预算管理，以地方政府债的形式进行置换，降低利息支出，优化期限结构。而第三类债务政府则采取“不救助，不抛弃”原则，不直接进行干预，但可以加强指导和督促。
除债务和地方政府的“切割”外，本轮改革也突出了“央地”的切割，明确了“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。而财政部有关人士也表示，地方政府对其举借的债务负有偿还责任是基于“道德准则”。
不过，对这一央地财税关系的重新调整，各方看法不一。在1994年分税制改革之后，中国的财政资源高度向上集中，其负面作用之一是形成了“以中央为核心，以地方为主体”的隐性担保体系。换言之，地方既然无独立财权，那么自然要求中央“兜底”。而目前一个更紧迫的问题是，地方政府的收入中，土地财政的问题仍未改观。因此，地方债“单兵突进式”的改革，必将受到众多掣肘，唯有金融和财政改革的“双轮”齐推，才有化解地方债风险的可能。
更深层改革
时间回溯20多年，1990年的财政金融改革和今天的情况颇有相似之处。当时，国企和地方政府与银行“捆绑”，“市长和董事长困住了行长”，银行贷款从不问风险，因此产生大量呆账坏账，让中国银行业被称为“技术上破产”。而改革的关键则是脱离这种“捆绑”，让银行从“提款机”成为真实的企业法人，独立经营，自负盈亏。当时的改革，的确在形式上做到了这一点。
但在中国经济随后的高速增长之中，地方政府和国企再次与“银行”绑在了一起。在各大银行的贷款数据中，“大客户”的中长期占据了主流，而这些巨额债务不少都是通过“借新还旧”的方式来解决。换句话说，不少“大客户”恐怕并没有打算真正还本，这种情况和上个世纪的情况何其相似。
银行体系的风险积累途径和以前大同小异，而风险的化解途径却从未真正建立起来。在西方国家，银行体系可以通过对资产的出售将风险转移出银行体系。即将贷款打包，通过债券买卖或其他资产证券化的方式，将风险级别较高的贷款由其他有不同风险偏好的金融机构接盘。但在中国，银行是金融市场之中的“大象”，债权市场的参与者主要就是银行，资产交易仍然在银行之间进行，因此风险仍然在银行体系之中。
实际上，“保卫银行”可以看作中国近期金融改革的核心价值。因为对于中国来说，国家对经济资源的控制很大程度是通过垂直的银行体系来实现的，而这个体系的稳固对改革的大局极其重要。某种程度上，其重要性不亚于国家税收体系的巩固。
因此，在本轮地方债改革中，也很容易看到对银行的“保护”色彩。《意见》中也提到“不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资”，这种表述让人再次想到当年“市长要行长必须贷款”的现象。
从西方经验来看，除了融资，金融市场的重要作用是化解风险，而中国的金融市场由于不完善，这种化解风险的能力显得很弱。在银行贷款狂飙之中，决策者再次认识到了金融市场的重要性。而地方债的问题很可能是燃眉之急，寻求金融市场的解决方案未必可行。那么，将改革定位于财税体制的整体重塑，而不局限在地方举债的规范上，或许才是另一条现实的途径。
就财税体制改革而言，目前最流行的观点是让地方事权和财权不对等，即地方的财权小，“钱少”，但要干的事却很多。那么，地方只能搞土地财政或者乱举债。但改革并不是增加地方财权这么简单，让地方的钱“变多”不是好办法，而让地方怎么花钱才是硬道理。目前力推的《预算法》正是这个目的。
《预算法》修正的作用是，明确强化了人大立法和法律监督的地位，从法律上构建了一套约束政府财政扩张的框架。何为“预算”？这个看似复杂的概念可以简单理解为：编制预算等于是将某市的政府将要花的钱列明和细化，然后由人大通过并形成法律效力。之后，政府必须按照预算来花钱，如果和预算有较大出入，市长必须向人大说明。从本质而言，是把人大的权力通过预算来坐实。
这样一来，如果地方政府的筹钱和花钱行为严格按照预算执行，地方政府的偿债能力和地方举债的风险都可以预知，那么就等于地方政府一定程度有了真正的“独立信用”，金融机构可以根据自己对地方政府的信用资质判断来决定是否贷款。因此，这是一种极为理想的地方和银行互动的状态。
但显而易见，预算已不再是经济领域的概念。因此，地方债的规范以及预算法的落实，将涉及更深层面的改革。
文章来源：南风窗网站
详见：http://www.nfcmag.com/article/5061.html
