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张鲲:中央规范地方债
发布时间:2014-11-19 10:11:12

 

作者简介:张鲲,《南风窗》特约记者。
 
中国的每一轮重大改革,都离不开财税体制的调整。同样,本轮地方债举债自负的新规,也应该放在国家财税体系改革的大背景下来看待。
去年年底,十八届三中全会决议重新定位了财政的职能,提出财政是国家治理的基础和重要支柱,并为新一轮财税改革规划了总体方向。今年6月,中共中央政治局会议便审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,为改革规划了路线图。
与此同时,《预算法》修订的博弈也一直在进行之中,政府管预算预算管政府的差别逐渐被中国人认识。纵深层面的财税改革,看似箭在弦上。
108日《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》对外公布,强调地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。要求举债自负的重点即在于规范地方的举债行为,也在于割裂地方债和银行体系的捆绑。但新规涉及的利益关系太过复杂,单纯规范程序割裂关系,很难起到真正的改革作用,其执行效果也难言乐观。真正的财税改革,其前提必然是预算管政府原则的落实和新一轮央地关系的重构。
收权和放权结合
对一个金融和财政高度向中央集中的国家来说,财税体制的改革,其重要性不言而喻。
本月初,国务院办公厅对外发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》),这被解读为标志着我国地方政府性债务管理制度框架基本建成。和以往的规范性文件不同,《意见》有两个重大变化:一是地方政府可以直接举债,二是举债相关权力从市、县上收至省。两个变化等于一放一收
《意见》规定,经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。必须划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。而在此前,我国法律不允许地方政府直接举债。原《预算法》规定,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。
禁止地方举债的原因很简单,从法理上说,中国的地方政府财政不独立,并不具备直接借钱的资格。因此,在原《预算法》的框架之下,地方债一直主要以城投债方式存在,即地方政府通过城投公司等投资平台借钱
禁令不敌刺激经济的需求。2009年,为应对金融海啸,我国在原《预算法》的基础上有所突破,通过中央财政代发地方政府债券的形式,当年发行2000亿元地方债。2010年和2011年,又以此方式每年发行2000亿元地方债,并在2012年将额度增加至2500亿元。
2011年下半年,我国又选择在财政实力较强的上海、浙江、广东等地启动地方政府自行发债试点。到2014年,自行发债试点已扩大到10省市。所谓自行发债,即其额度由财政部限定,但强调地方自还的概念。同时,地方政府还须自己组织发行工作。今年8月底,《预算法》修订方案将试点变为全面推行,而《意见》则是给出了操作性的指引。
按照《意见》,地方政府举债只能是政府举债,不得通过企事业单位等举借。举债只能是两种形式:公益性项目的资金筹措以一般债券完成,以预算收入作为还款来源。准公益项目(不以营利为目的,但有一定现金流)的资金筹措以发行专项债券完成,以对应的政府性基金或专项收入偿还。
可以看出,第一类公益性项目的还款保证更大,因其很大程度上以地方税收为保证。而第二类准公益性项目还款保证相对较弱,所谓政府性基金或专项收入是个宽泛的概念,如土地出让金便被划入这个范畴,但这些收入可能随着不确定因素而变化。
在直接举债之外,《意见》还对融资平台的新增城投债进行了规定。融资平台的新增债务都不是政府性债务,也就是说,今后地方政府再用融资平台举债将不被鼓励,政府将可能不会再用信用来为其担保。
尽管城投债不被鼓励,但可成立特殊的平台来推动政府与社会资本的合作。即鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。换言之,民营资本可以独自或与政府共同成立一个类平台,由特别目的公司运营特许的项目,这类公司可以向银行贷款,也可以发行债券。
但是,这类公司必须和政府信用隔离,政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。简言之,政府不再对类平台负有无限责任,而只是承担事先约定的相关责任
切割两种关系
本轮地方债改革试点,是十八届三中全会之后我国财税体制改革的既定步骤。早在今年6月底,中共中央政治局会议便审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,为财税改革定下了整体框架。108日,国务院又对外发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》。
改革的一个核心价值是政府信用和债务的割裂,这背后是地方债务的不断高企。国家审计署数据显示,截至20136月底,我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,比2010年底增加38679.54亿元,年均增长19.97%
按照中国人民银行今年发布的《中国金融稳定报告》,融资平台贷款逐步进入还债高峰期,约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。也就说是,地方政府已进入还债的高峰期。地方政府一贯有借新债还旧债传统,旧债偿债高峰即意味着新债举债的高峰。国家在这一时期推动改革,其限制新举债狂潮的目的已很明显。
地方债的规模存在严重低估。独立智库MFI首席经济学家江勋对《南风窗》记者分析,地方政府的举债工具存在着多样化的特点,并不只有城投公司一类,很多地方债务都是隐性的。按照相关调研,在部分地区,地方债务的真实规模是政府统计数据的23倍。在存量债务堆积如山的情况下,中央的地方债新规其实是一种风险警示。
按照《意见》,存量债务将被分为三类:地方政府及其部门的债务;企事业单位债务中属于政府性债务的部分;企事业单位中不属于政府性债务的部分。前两类债务逐步纳入预算管理,以地方政府债的形式进行置换,降低利息支出,优化期限结构。而第三类债务政府则采取不救助,不抛弃原则,不直接进行干预,但可以加强指导和督促。
除债务和地方政府的切割外,本轮改革也突出了央地的切割,明确了地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。而财政部有关人士也表示,地方政府对其举借的债务负有偿还责任是基于道德准则
不过,对这一央地财税关系的重新调整,各方看法不一。在1994年分税制改革之后,中国的财政资源高度向上集中,其负面作用之一是形成了以中央为核心,以地方为主体的隐性担保体系。换言之,地方既然无独立财权,那么自然要求中央兜底。而目前一个更紧迫的问题是,地方政府的收入中,土地财政的问题仍未改观。因此,地方债单兵突进式的改革,必将受到众多掣肘,唯有金融和财政改革的双轮齐推,才有化解地方债风险的可能。
更深层改革
时间回溯20多年,1990年的财政金融改革和今天的情况颇有相似之处。当时,国企和地方政府与银行捆绑市长和董事长困住了行长,银行贷款从不问风险,因此产生大量呆账坏账,让中国银行业被称为技术上破产。而改革的关键则是脱离这种捆绑,让银行从提款机成为真实的企业法人,独立经营,自负盈亏。当时的改革,的确在形式上做到了这一点。
但在中国经济随后的高速增长之中,地方政府和国企再次与银行绑在了一起。在各大银行的贷款数据中,大客户的中长期占据了主流,而这些巨额债务不少都是通过借新还旧的方式来解决。换句话说,不少大客户恐怕并没有打算真正还本,这种情况和上个世纪的情况何其相似。
银行体系的风险积累途径和以前大同小异,而风险的化解途径却从未真正建立起来。在西方国家,银行体系可以通过对资产的出售将风险转移出银行体系。即将贷款打包,通过债券买卖或其他资产证券化的方式,将风险级别较高的贷款由其他有不同风险偏好的金融机构接盘。但在中国,银行是金融市场之中的大象,债权市场的参与者主要就是银行,资产交易仍然在银行之间进行,因此风险仍然在银行体系之中。
实际上,保卫银行可以看作中国近期金融改革的核心价值。因为对于中国来说,国家对经济资源的控制很大程度是通过垂直的银行体系来实现的,而这个体系的稳固对改革的大局极其重要。某种程度上,其重要性不亚于国家税收体系的巩固。
因此,在本轮地方债改革中,也很容易看到对银行的保护色彩。《意见》中也提到不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资,这种表述让人再次想到当年市长要行长必须贷款的现象。
从西方经验来看,除了融资,金融市场的重要作用是化解风险,而中国的金融市场由于不完善,这种化解风险的能力显得很弱。在银行贷款狂飙之中,决策者再次认识到了金融市场的重要性。而地方债的问题很可能是燃眉之急,寻求金融市场的解决方案未必可行。那么,将改革定位于财税体制的整体重塑,而不局限在地方举债的规范上,或许才是另一条现实的途径。
就财税体制改革而言,目前最流行的观点是让地方事权和财权不对等,即地方的财权小,钱少,但要干的事却很多。那么,地方只能搞土地财政或者乱举债。但改革并不是增加地方财权这么简单,让地方的钱变多不是好办法,而让地方怎么花钱才是硬道理。目前力推的《预算法》正是这个目的。
《预算法》修正的作用是,明确强化了人大立法和法律监督的地位,从法律上构建了一套约束政府财政扩张的框架。何为预算?这个看似复杂的概念可以简单理解为:编制预算等于是将某市的政府将要花的钱列明和细化,然后由人大通过并形成法律效力。之后,政府必须按照预算来花钱,如果和预算有较大出入,市长必须向人大说明。从本质而言,是把人大的权力通过预算来坐实。
这样一来,如果地方政府的筹钱和花钱行为严格按照预算执行,地方政府的偿债能力和地方举债的风险都可以预知,那么就等于地方政府一定程度有了真正的独立信用,金融机构可以根据自己对地方政府的信用资质判断来决定是否贷款。因此,这是一种极为理想的地方和银行互动的状态。
但显而易见,预算已不再是经济领域的概念。因此,地方债的规范以及预算法的落实,将涉及更深层面的改革。
 
文章来源:南风窗网站
详见:http://www.nfcmag.com/article/5061.html