作者系江西省地方税务局党组成员、总经济师

 

　　 “营改增”于2016年5月1日全面推开，这标志着营业税已经全面退出历史舞台。“营改增”给社会经济发展、企业成本降低等带来的好处是显而易见的，但“兴一利，必生一弊”，特别是对承担着绝大部分地方税收任务而言的地税部门影响深远。我最大的担忧是营业税退出以后给地税带来的直接问题和间接影响。

　　一、三个忧虑

　　第一，地税主体税种缺失，收入规模大幅下降。从2015年江西地税1357个亿的全部收入来看，营业税这一个税种就有500个亿，占到全部收入的36.85%，而实际上还要更多，因为在2015年之前，就已经有4个行业实施了“营改增”，如果加上这4个行业的营业税，那江西地税收入将减少四成左右。江西如此，全国其他地区的情况我估计也类似。所以说，“营改增”使地税缺失了主体税种，直接导致地税收入规模大幅度下降。

　　第二，征管手段缺失，征管基础削弱。“营改增”前，为营业税及其附征税费量身订做的“以票控税”方式，是地税部门管控营业税及其他地方税种的有效手段。而“营改增”后，该手段已经完全失效。地税部门失去了抓手，税收收入势必就会减少，而这部分收入的减少，在财政体制内是不可能由中央财政来弥补的。

　　第三，传统管理方式难以为继，征管效能滑坡。“营改增”前，地税的征管模式、征管制度等基本上都是围绕着营业税的征管来设定的。从征管制度来看，地税部门陆续建立了流转税管理、发票管理、风险分析模型等；从征管机构设置来看，已经建立的分行业重点税源管理机构，如房地产业管理、建安业管理、金融保险业管理等，也都是以征管营业税为主来设立征管机构的。而“营改增”后，使得地税部门必须构建新的征管体系适应变化。

　　上述问题在上海是不存在的，因为上海国税与地税征管机构没有分开，而其他省市国税地税分设，“营改增”后地方税收征管转型就成为地税部门迫切需要解决的重大难题。

　　“营改增”对地税部门的生存发展提出了重大考验。地税征管在以下四个方面急需转型。一是征管对象要从过去以企业为主，向企业和自然人并重转变；二是征管手段要从过去以票控税为主，向信息管税与综合治税并重转变；三是税源管理要从过去以事前审批为主，向加强事中事后管理转变；四是税管员制度要从以前的管户制，向管户制和管事制相结合转变。

　　二、促进地税征管转型

　　地税征管要成功转型，科学合理的顶层设计不可或缺。建议在三个方面认真考虑。第一，加快修订征管法；第二，加快整合全国征税征管信息系统；第三，加快推进地方税体系建设。

　　第一，征管法是税收征管的程序大法，修订征管法要保证实体法的有效实施。建立以税额确认为中心的现代税收征管程序。作为地税来讲，修改征管法还应该赋予地税部门对自然人的税收征管权。现行征管法没有写明这点，对自然人征管就于法无据，所以我们希望征管法必须明确。因为今后地税征管的工作重心是自然人税收征管。

　　第二，整合全国税收征管信息系统。《深化国税、地税征管体制改革方案》明确“国地税是合作，不是合并”。现在国地税合作有很多具体要求，但是最根本的是如何联合办税，使纳税人得到更多的方便，使整个税收征管质效能够得到有效提高。这样就必须做到办税的场所和窗口应该放在一起，实行“一个窗口、一台电脑、一个平台、两个数据库、一人操作”的联合办税模式。过去地税委托国税代征，现在要转为国税委托地税代征。因为“营改增”后，大量的税收征管工作转到国税部门，国税部门不堪重负，国税部门应该把它的一部分工作量委托给地税部门来做。

　　第三，加快推进地方税体系建设。现在地方税制改革已列上议事日程的有三个税种：一是资源税改革，计税方法改为从价计征；环境保护税改革，已列入立法计划。个人所得税改革将实施综合与分类相结合。不管是资源税，还是环保税，还是个人所得税，都不能解决“营改增”以后地税面临的主要问题。例如资源税，江西虽然是资源大省，但江西的资源税不到地税总量2%，环境保护税我们测算最多也就是资源税的量，大约20-30亿元。个人所得税，刚才范教授有个数据，全国个人所得税占到整个税收总量的6%左右，我们江西略高一些，但也还成为不了主体税种。要解决地税面临的主要困难，在税制改革中就应考虑“营改增”后地税部门最需要解决的问题，从实际情况来看，最重要的是要尽快明确由地税部门征收的主体税种。

　　选择主体税种有四个基本条件：第一，收入规模、税基相对较宽，能基本满足地方公共支出需求；第二，该税种的收入数量与地方政府公共事务水平密切相关，以便于地方政府改善公共服务环境；第三，具有地域性特征，适合调控经济，调节分配； 第四，具备较高征管效率，便于操作。

　　满足这四个基本条件，在现有税种当中有两类税种比较合适。第一类是财产税。财产税的特点收入稳定，受经济影响较小，税基宽且以一定的速度增长；不易流动，便于监控；调节社会分配，缩小贫苦差距，是地方固有税种。现在理论界对将财产税作为地税主体税种是比较认同的，设想是开征保有环节的房地产税、遗产税、赠与税，将来把房地产税与城镇土地使用税、土地增值税、耕契两税及相关税费合并，打造一个新的财产税，形成地方税的主体税种。

　　但是，这样的选择要解决三个问题：第一，加快立法；第二，构建全国性的房屋产权登记系统；第三，培养独立的有资质的第三方房屋评估机构。这三个问题不是短时间能解决的，可以作为长期的目标来考虑。

　　近期怎么办？我的观点是选择所得税。1994年分税制改革，当时设想的双主体税种“流转税+所得税”已经形成。前两年全国税收总量当中流转税和所得税的比重都占将近80%，这两类税有五个税种，增值税、营业税、消费税属于流转税类；两个所得税：企业所得税、个人所得税。除了这五个税种外，其他还有十来个税种，加起来只有20%左右的收入占比。我们现在已经形成双主体税种，而且这个双主体税种都是中央和地方的共享税。“营改增”后，营业税原来是纯地方收入，“营改增”以后它也成了共享税，新的共享比例是中央和地方各占一半。两个所得税也是共享税，中央和地方六四分成。“营改增”后，作为共享税的流转税全部由国税部门征管，作为共享税的所得税能否由地税部门负责征收的主体税种呢？

　　前面讲了主体税种的选择有四个条件，那么把所得税选为主体税种，是完全符合这四个基本条件：第一，企业所得税的税基具有普遍性和地域性，可弥补“营改增”后地方财力损失；第二，企业所得税与地方GDP呈显著正相关，作为地方税种可有效解决地方财权与事权不匹配的问题，更能发挥地方政府的积极性；第三，这一税收归属的调整，不增加纳税人负担，易于操作，而且实现了国地税征管职责的明确，互不交叉。

　　去年年底中央改革领导小组出台的《深化国税、地税征管体制改革方案》规定了改革的六大主要任务，其中在第一项主要任务“理顺征管职责”中，就明确了“共享税征管职责必须根据税种属性和方便征管的原则确定”。前面这几个条件跟这个原则是不矛盾的。为此，建议将流转税作为国税征收的主体税种，将所得税作为地税部门征收的主体税种，这样设计既便于国税、地税部门进行征管，又不影响中央和地方的收入分配，还能充分调动中央和地方的积极性，何乐而不为呢？

　　三、地税部门在后“营改增”时期脱困对策

　　后“营改增”时期，地税部门不能完全“等、靠、要”，不能坐以待毙，而应尽快适应新形势，转变征管方式，构建地方税征管新格局。第一，铸牢税基；第二，奠定征管转型体制基础；第三，健全征管转型运行机制；第四，推进征管重心转向自然人税收征管。

　　我们地税部门希望从这四个方面认真研究、认真落实，采取措施。

　　（一）税基方面通过“税收共治，综合治税”来抓好税源监控。“五证合一”的实施，使得我们有了社会统一信用代码，纳税人数量就比较清楚了。我们要结合纳税户对现有税种进行普查登记。另外，还要抓好数据管理。过去是依靠“以票控税”，现在要依托“信息管税”，对方方面面的涉税数据都必须掌握起来。怎么掌握呢？税务部门内部通过金税三期系统工程来规范征纳数据，再通过地方立法希望各涉税部门来向税务部门提供数据，规范第三方数据采集，将三方数据集中起来，对税收风险进行分析识别，并按照高、中、低的不同等级排序推送，然后开展分类应对，这是抓好闭环式风险管理体系的基础。

　　（二）奠定转变征管方式的体制基础。一是要把过去对纳税人的无差别管理转变为分类分级管理；二是提升复杂涉税事项管理层级；三是调整优化征管组织体系。对县一级的征管组织调优。主要是收缩农村分局，而后按“重点税源、一般税源、自然人税源”来设置税源管理分局，以此来奠定征管转型体制基础。

　　（三）健全转变方式的运行机制。要坚持以风险管理为理念，用这个理念来指导建设风险管理流程、平台、模型和指标体系。把流程、平台和模型综合应用起来就形成了工作机制，用一句话表述，叫做“统一分级监控，分类分级应对”。无风险、信用好的纳税人不打扰；低风险的纳税人给予提醒和辅导；中风险的纳税人进行评估约谈；对高风险、严重失信的纳税人要重拳打击。

　　（四）推进征管重心转向自然人纳税。一是推进重点领域个人税收征管，将高收入、高净值个人管理和大企业管理有机结合起来，对大型企业股东、高管如何进行个人所得税风险分析和应对；二是推进信用治税，将纳税人的信用评价逐步扩大到所有自然人、纳税人，原来主要是针对企业进行纳税评估，评估的结果要将纳税人信用与贷款、出入境、工程招标、从业资格等关联，最终实现社会信用共享共治，从而让失信者处处受限，让守信者一路绿灯。

　　地税征管的转型，既为实施税制改革、理顺征管职能提供保障，又为提升纳税服务“含金量”提供了支持，从而提升税收在国家治理体系中的基础性、支柱性、保障性的作用。

　　后“营改增”时期，应该直面地税的困境，探索征管方式转型升级，上下同心，其利断金，汇聚各方力量和智慧，扎实推进这场广泛而深刻的税收变革。

　　（以上内容为2016年10月26日作者在由上海安泰经济与管理学院主办的安泰问政“重构中央——中央财政关系”活动上的演讲。经作者审订。）

 

文章来源：和讯网

详见：http://opinion.hexun.com/2016-11-09/186804276.html